Congreso dividido o unificado

El gobierno es unificado cuando un partido tiene la presidencia y la mayoría en la Cámara de Representantes y en el Senado. Los periodistas suelen llamarlo "trifecta". En teoría, es la combinación que más fácil le hace a un partido convertir sus promesas de campaña en leyes.

Desde 1945, el país ha tenido gobierno unificado en 17 de 41 Congresos. Los demócratas lo tuvieron durante largos periodos con los presidentes Truman, Kennedy y Johnson, y de nuevo con Carter, Clinton (1993-95), Obama (2009-11) y Biden (2021-23). Los republicanos lo tuvieron con Eisenhower (1953-55), George W. Bush (2003-07) y Donald Trump (2017-19 y otra vez desde 2025).

Unificado no quiere decir sin límites. Por la regla del filibusterismo en el Senado, la mayoría de los proyectos todavía necesitan 60 de 100 votos para llegar a la votación final, y desde 1979 un partido ha tenido 60 escaños en el Senado solo una vez, durante unos seis meses en total entre julio de 2009 y febrero de 2010. Un partido con una mayoría estrecha también tiene que mantener unidos a casi todos sus miembros.

Por eso los gobiernos unificados se apoyan en unos pocos caminos especiales que solo necesitan mayoría simple: las leyes de reconciliación presupuestaria y la confirmación de nombramientos. (Condenar a un funcionario en un juicio político es distinto: hacen falta dos tercios de los senadores presentes.) Gran parte de lo que un gobierno unificado aprueba solo con los votos de su partido pasa por esos caminos.

El gobierno está dividido cuando el partido del presidente no controla las dos cámaras del Congreso. Hay dos formas. En la primera, el otro partido tiene la Cámara y el Senado, como los demócratas frente a los presidentes Nixon, Ford, Reagan (1987-89) y George H. W. Bush, y los republicanos frente a Clinton (1995-2001) y Obama (2015-17).

En la segunda forma, el propio Congreso está dividido: un partido dirige la Cámara y el otro dirige el Senado, así que el presidente tiene aliados en una cámara y opositores en la otra. Eso ha pasado en 8 de los 23 Congresos desde 1981.

El gobierno dividido nace del diseño de la Constitución. Los fundadores crearon elecciones separadas para la Cámara, el Senado y el presidente, con calendarios distintos, para que cada uno pudiera frenar a los otros. La página sobre la separación de poderes explica por qué lo hicieron así. No contaban con los partidos políticos, pero el sistema que crearon deja que los votantes les den distintas partes del poder a distintos partidos.

Desde 1945, el gobierno dividido ha sido el resultado más común, en 24 de 41 Congresos. Desde 1969 ha sido la norma, en 20 de 29 Congresos hasta 2027.

Un Congreso dividido es aquel en que la mayoría de la Cámara y la mayoría del Senado son de partidos distintos. Como un proyecto tiene que pasar por las dos cámaras con el mismo texto antes de llegar al presidente, la mayoría de cada cámara puede frenar los proyectos de la otra. La página sobre por qué el Congreso tiene dos cámaras explica cómo se pensaron las dos cámaras para que se controlaran entre sí.

En un Congreso dividido, cada cámara suele aprobar proyectos que sabe que la otra nunca va a considerar. Esos proyectos les muestran a los votantes qué haría la mayoría con el control total, pero casi nunca se convierten en ley. Lo que sí se aprueba suele ser lo que hay que aprobar sí o sí (las leyes de gasto, la ley de defensa, los aumentos del límite de deuda) o un acuerdo que negociaron los dos lados.

Congresos divididos desde 1981: 1981-87 (Senado republicano y Cámara demócrata, con Reagan), la mayor parte de 2001-03 (después de que un senador cambiara de partido y les diera el Senado a los demócratas, con George W. Bush), 2011-15 (Cámara republicana y Senado demócrata, con Obama), 2019-21 (Cámara demócrata y Senado republicano, con Trump) y 2023-25 (Cámara republicana y Senado demócrata, con Biden).

Un Congreso dividido también reparte el trabajo de vigilar al presidente. La cámara que controla el partido del presidente suele confirmar sus nombramientos y proteger al gobierno, mientras la cámara de la oposición hace audiencias, emite citaciones y, como en 2019, puede iniciar un juicio político.

La mayoría de la Cámara elige al presidente de la Cámara, que decide qué proyectos llegan al pleno y cuándo. Por medio del Comité de Reglas, la mayoría también pone las condiciones del debate, incluso si los miembros pueden proponer enmiendas o no.

En el Senado, el partido de la mayoría elige al líder de la mayoría del Senado, que por costumbre tiene el derecho de hablar primero en el pleno y por eso controla la agenda. La mayoría también decide qué nombramientos del presidente tienen audiencias y votaciones, lo que pesa sobre todo en el caso de jueces y miembros del Gabinete.

En las dos cámaras, el partido de la mayoría tiene la presidencia de todos los comités y la mayoría de los puestos en casi todos (los comités de ética de la Cámara y del Senado se reparten por igual entre los dos partidos). Los presidentes de los comités deciden qué proyectos tienen audiencias, a qué testigos se llama y, en la mayoría de los comités, cuándo se emiten citaciones. Por eso un cambio de control cambia tanto lo que se investiga.

El control no le da a un partido el poder de aprobar todo lo que quiera. En la Cámara, una mayoría pequeña puede perder una votación si unos pocos de sus miembros votan en contra. En el Senado, la minoría conserva el filibusterismo y cada senador puede hacer más lento el trabajo del pleno. Controlar una cámara es, sobre todo, el poder de decidir qué se discute, no qué se aprueba.

Nadie vota por un "gobierno dividido" en la boleta. Sale de cientos de elecciones separadas que se hacen con calendarios distintos. Los 435 escaños de la Cámara se eligen cada dos años, pero los senadores tienen mandatos de seis años y solo se elige más o menos un tercio del Senado a la vez, así que una sola elección puede cambiar una cámara sin tocar la otra. La página sobre cómo funcionan las elecciones explica el calendario.

Lo que más influye son las elecciones intermedias. En todas las elecciones intermedias desde 1934, menos tres (1934, 1998 y 2002), el partido del presidente perdió escaños en la Cámara. Un presidente que empieza con gobierno unificado muchas veces lo pierde dos años después. La página de elecciones intermedias explica ese patrón a fondo.

El voto cruzado, es decir, votar por un partido para presidente y por el otro para el Congreso, antes producía gobierno dividido incluso en años de elección presidencial. Eisenhower ganó por amplio margen en 1956 mientras los demócratas tenían las dos cámaras, y Nixon ganó 49 estados en 1972 con los demócratas otra vez al frente del Congreso. El voto cruzado se ha vuelto mucho menos común en las últimas décadas, así que hoy el gobierno dividido sale sobre todo de las elecciones intermedias y de mapas del Senado muy reñidos.

Algunos votantes dicen que prefieren el gobierno dividido a propósito, como una forma de evitar que cualquier partido se pase de la raya. Los politólogos no se ponen de acuerdo sobre cuántos votantes piensan así de verdad, pero la idea de que el poder debe tener frenos está en toda la Constitución.

Con la Casa Blanca y las dos cámaras, un partido puede aprobar las leyes que prometió en campaña sin tener que convencer primero al otro lado. El ejemplo más conocido es la ola de leyes de 1964 y 1965 con el presidente Lyndon Johnson y un Congreso con amplia mayoría demócrata, que incluyó la Civil Rights Act de 1964 (Ley de Derechos Civiles), la Voting Rights Act de 1965 (Ley de Derecho al Voto) y los programas Medicare y Medicaid. La página sobre la historia de los derechos civiles cuenta esa historia.

Los dos partidos han usado el control unificado de la misma manera. Los demócratas aprobaron la Affordable Care Act (Ley de Cuidado de Salud Asequible) en 2010, el American Rescue Plan (Plan de Rescate Estadounidense) en 2021 y la Inflation Reduction Act (Ley de Reducción de la Inflación) en 2022. Los republicanos aprobaron la Tax Cuts and Jobs Act (Ley de Recortes de Impuestos y Empleos) en 2017 y la One Big Beautiful Bill Act en 2025. Varias de esas leyes pasaron por la reconciliación presupuestaria, que solo necesita mayoría simple en el Senado.

El gobierno unificado también puede hacer más fácil el trabajo de rutina. Cuando el presidente y las dos cámaras tienen las mismas prioridades, es más fácil ponerse de acuerdo en las leyes de gasto, la ley anual de defensa y los nombramientos, aunque no siempre a tiempo.

Aun así, muchas de las leyes más importantes de gobiernos unificados recibieron votos del otro partido. La Ley de Derechos Civiles necesitó votos republicanos para romper el filibusterismo de los demócratas del Sur en 1964, y la ley de infraestructura de 2021 pasó en el Senado 69 a 30 con control unificado demócrata.

Cuando un partido lo tiene todo, los votantes saben quién manda. Si la economía, los precios o una crisis van bien o mal, el partido en el poder no puede culpar fácilmente al otro lado de bloquearlo. Muchos politólogos ven esa claridad como una ventaja real, porque las elecciones solo sirven de freno si los votantes saben a quién premiar o castigar.

Los votantes han usado esa claridad, muchas veces con dureza. Después de dos años de gobierno unificado demócrata, los republicanos ganaron 54 escaños en la Cámara en 1994 y 63 en 2010. Después de dos años de gobierno unificado republicano, los demócratas ganaron unos 40 escaños en la Cámara en 2018.

Con un gobierno dividido, la responsabilidad se vuelve borrosa. Cada lado puede decir que el otro causó un cierre del gobierno o el fracaso de un proyecto, y los votantes muchas veces castigan al partido del presidente en las siguientes elecciones intermedias, sin importar qué cámara bloqueó la medida.

La responsabilidad clara también empuja al partido en el poder a dar resultados. Como sabe que va a cargar con los resultados, un partido con control unificado tiene un fuerte incentivo para aprobar algo sobre sus temas principales antes de la siguiente elección.

Los comités del Congreso pueden investigar al Poder Ejecutivo, exigir documentos con citaciones y llamar a funcionarios a declarar. Cuando el partido del presidente dirige esos comités, suelen usar esos poderes mucho menos contra el gobierno. Los presidentes de los comités comparten las metas del presidente, y una audiencia dañina le podría costar a su partido la siguiente elección.

Los investigadores lo han medido. El politólogo David Mayhew, en la segunda edición de Divided We Govern (2005), encontró que las investigaciones del Congreso más llamativas sobre el Poder Ejecutivo se han ligado fuertemente al gobierno dividido, sobre todo desde los años noventa.

El patrón se ve en el juicio político, el freno más fuerte del Congreso. Todos los presidentes a los que la Cámara les hizo juicio político (Andrew Johnson en 1868, Bill Clinton en 1998 y Donald Trump en 2019 y 2021) fueron acusados por una Cámara controlada por el otro partido. La página sobre el juicio político explica cada caso.

Los inspectores generales, los tribunales, la prensa y el partido de la minoría siguen vigilando a un gobierno unificado, y a veces algunos miembros se separan de su propio presidente. Pero los presidentes de los comités con poder de citación son del partido del presidente, y eso hace menos probable una investigación larga.

Las leyes que aprueba un solo partido pueden ser menos estables. Si el otro partido llega al poder después, tiene todos los motivos para deshacerlas. La Affordable Care Act se aprobó en 2010 sin ningún voto republicano, la Cámara republicana votó decenas de veces en los seis años siguientes para derogarla, y un proyecto de derogación fracasó en el Senado por un solo voto en julio de 2017.

Lo mismo pasa en la otra dirección. La Tax Cuts and Jobs Act de 2017 se aprobó sin ningún voto demócrata y, como pasó por la reconciliación, sus recortes de impuestos para las personas se escribieron para vencer después de 2025. Eso abrió una nueva pelea, que los republicanos resolvieron con su ley de 2025 que extendió esos recortes.

El gobierno unificado también puede tentar a un partido a estirar su poder de maneras que después se le vuelven en contra, como cambiar las reglas del Senado. Cuando los demócratas eliminaron el filibusterismo para la mayoría de los nombramientos en 2013, los republicanos usaron ese mismo precedente en 2017 para extenderlo a los candidatos a la Corte Suprema. La página sobre el filibusterismo explica esos cambios.

Los defensores del gobierno unificado responden que algunas leyes solo se aprueban así, y que muchas leyes aprobadas casi solo con los votos de un partido, como el beneficio de medicamentos recetados de Medicare (2003) y la Affordable Care Act, sobrevivieron y se volvieron parte de la vida diaria aun después de que cambiara el control.

Las mayorías estrechas y el filibusterismo hacen que los gobiernos unificados fracasen seguido. En 2017, los republicanos lo controlaban todo pero no pudieron aprobar un reemplazo de la Affordable Care Act. En 2021 y 2022, los demócratas lo controlaban todo pero no pudieron aprobar su plan más grande, Build Back Better, y se conformaron con la Inflation Reduction Act, más pequeña.

El gobierno unificado tampoco evita los cierres del gobierno. El cierre de 35 días que empezó el 22 de diciembre de 2018 comenzó con control unificado republicano, y el cierre de 43 días de octubre y noviembre de 2025, el más largo de la historia, también ocurrió con control unificado republicano. El Senado seguía necesitando 60 votos para aprobar una ley de gasto.

Las divisiones dentro de un partido pesan tanto como las divisiones entre partidos. Los miembros de distritos reñidos y los de distritos seguros quieren cosas distintas, y en una mayoría estrecha cualquier grupo pequeño puede bloquear un proyecto. La página sobre la izquierda y la derecha en la política explica las alas de cada partido.

En la práctica, entonces, el control unificado cambia sobre todo qué proyectos llegan a votación y qué nombramientos se confirman. Las leyes grandes todavía necesitan una unidad casi perfecta del partido o algunos votos del otro lado.

Con un gobierno dividido, nada se vuelve ley si los dos partidos no lo aceptan, así que las leyes que sí se aprueban suelen tener amplio apoyo y suelen durar. En 1983, el presidente Reagan y el presidente de la Cámara, Tip O'Neill, acordaron las Social Security Amendments (Enmiendas al Seguro Social), que subieron poco a poco la edad de jubilación y fortalecieron las finanzas del programa. La página del Seguro Social explica qué hizo ese acuerdo.

En 1986, un presidente republicano, un Senado republicano y una Cámara demócrata aprobaron la Tax Reform Act (Ley de Reforma Tributaria), que bajó las tasas y cerró muchos huecos legales. En 1990, el presidente George H. W. Bush y un Congreso demócrata aprobaron la Americans with Disabilities Act (Ley de Estadounidenses con Discapacidades) y cambios importantes a la Clean Air Act (Ley de Aire Limpio).

En 1996, el presidente Clinton y un Congreso republicano aprobaron la reforma de la asistencia social, y en 1997 acordaron un presupuesto equilibrado. En 2015, el presidente Obama y un Congreso republicano reemplazaron la ley No Child Left Behind con la Every Student Succeeds Act (Ley Cada Estudiante Triunfa).

El politólogo David Mayhew estudió 267 leyes importantes aprobadas entre 1946 y 1990 y encontró que los gobiernos divididos aprobaron leyes importantes a un ritmo parecido al de los gobiernos unificados. Su hallazgo, publicado por primera vez en 1991, sigue siendo uno de los resultados más citados sobre cómo funciona el gobierno de Estados Unidos.

Cuando el otro partido controla una cámara del Congreso, controla los comités, las citaciones y las audiencias. Eso hace mucho más probable que salgan a la luz los problemas del Poder Ejecutivo. Las audiencias de Watergate en el Senado en 1973 y las audiencias del caso Irán-Contra en 1987 ocurrieron con un Congreso demócrata que investigaba a un gobierno republicano.

Lo mismo ha pasado en la otra dirección. Una Cámara republicana creó en 2014 un comité especial para investigar el ataque de 2012 en Bengasi, Libia, durante el gobierno de Obama, y los comités republicanos hicieron muchas otras audiencias sobre ese gobierno entre 2011 y 2017.

Un Senado controlado por el otro partido también revisa con más dureza los nombramientos. Un Senado demócrata rechazó al candidato a la Corte Suprema Robert Bork en 1987, y un Senado republicano se negó a hacerle audiencias al candidato Merrick Garland en 2016. La página de la Corte Suprema explica cómo se confirma a los jueces.

Sus defensores dicen que así funciona la Constitución tal como se diseñó: la ambición frena a la ambición. Sus críticos responden que la vigilancia con gobierno dividido se puede convertir en un arma partidista usada sobre todo para dañar al presidente antes de la siguiente elección. Las dos posturas tienen ejemplos que las respaldan.

Como cada partido puede bloquear al otro, el gobierno dividido hace difíciles los cambios repentinos y enormes. Los votantes a los que les preocupa que cualquier partido se pase de la raya muchas veces lo ven como una ventaja: lo que se aprueba tiene que ser aceptable para gente de los dos lados.

Algunos economistas han dicho que el gobierno dividido también frena el gasto federal. El país tuvo superávit en el presupuesto desde el año fiscal 1998 hasta el año fiscal 2001, después del acuerdo de presupuesto equilibrado de 1997 entre un presidente demócrata y un Congreso republicano. La página de la deuda nacional muestra cómo ha cambiado la deuda con el tiempo.

Las pruebas sobre el gasto son mixtas. Los grandes déficits también crecieron con gobierno dividido en los años ochenta, y los dos partidos han bajado impuestos y subido el gasto cuando tuvieron el control total. Un freno a las políticas nuevas no es lo mismo que un freno al endeudamiento.

El gobierno dividido también suele empujar las grandes decisiones hacia leyes que hay que aprobar sí o sí, y eso puede producir sus propios cambios repentinos, como los recortes automáticos de gasto (el "secuestro") que salieron del acuerdo sobre el límite de deuda de 2011.

La queja más común sobre el gobierno dividido es que impide que el Congreso resuelva los problemas. La politóloga Sarah Binder, de la Brookings Institution, midió el bloqueo como la parte de los temas importantes de la agenda nacional que el Congreso dejó sin resolver, y encontró que sube con el gobierno dividido y con la polarización entre los partidos. La página sobre cómo un proyecto se convierte en ley muestra cuántos puntos hay donde un proyecto se puede atorar.

El bloqueo ha crecido a medida que los partidos se han alejado. Cuando cada partido tenía muchos miembros moderados, como de los años cincuenta a los ochenta, los gobiernos divididos podían armar coaliciones entre partidos. Con menos miembros en el centro, hay menos votos para negociar.

Con el bloqueo, los temas de largo plazo suelen esperar: la ley de inmigración, las finanzas a largo plazo del Seguro Social y de Medicare, y el propio proceso del presupuesto federal. El Congreso mantiene funcionando al gobierno con medidas de corto plazo en vez de resolver esas preguntas.

Cuando el Congreso se atora, los presidentes de los dos partidos han recurrido a la acción ejecutiva, que el siguiente presidente puede revertir. La página sobre las órdenes ejecutivas frente a las leyes explica la diferencia.

El gobierno dividido convierte las fechas límite en fichas de negociación. Los cierres de 1995-96 (de 21 días el más largo) salieron de una pelea entre el presidente Clinton y un nuevo Congreso republicano por el presupuesto. El cierre de 2013 duró 16 días durante un Congreso dividido. La página sobre las resoluciones de continuidad y los cierres los enumera todos.

El límite de deuda ha producido sus propios enfrentamientos. En 2011, una Cámara republicana y un Senado y un presidente demócratas llegaron a un acuerdo apenas el 2 de agosto, en los últimos días antes de que el Tesoro dijera que se quedaría sin margen para pedir prestado. Tres días después, Standard & Poor's bajó la calificación de crédito de Estados Unidos por primera vez en la historia. En 2023, otro Congreso dividido resolvió una pelea por el límite de deuda con la Fiscal Responsibility Act (Ley de Responsabilidad Fiscal) el 3 de junio, días antes de la fecha límite.

Estos enfrentamientos tienen costos reales. La Oficina de Presupuesto del Congreso (CBO) calculó que el cierre de 2018-19 redujo la producción de la economía en 11 mil millones de dólares, de los cuales 3 mil millones nunca se recuperaron.

Pero los cierres no son exclusivos del gobierno dividido. Los dos cierres más largos, el cierre parcial de 2018-19 y el cierre total de 2025, empezaron con control unificado republicano, porque el filibusterismo del Senado seguía exigiendo votos del partido de la minoría.

Con un gobierno dividido, cada lado tiene motivos para hacer quedar mal al otro antes de la siguiente elección. Se escriben proyectos para obligar a votaciones incómodas en vez de para aprobarlos, y las audiencias se pueden volver actos de campaña.

El veto del presidente pasa a ser una parte más grande del gobierno. El presidente George W. Bush vetó un solo proyecto en sus primeros seis años con un Congreso republicano, y luego 11 más después de que los demócratas ganaran las dos cámaras en 2006; el Congreso anuló cuatro de esos vetos. La página sobre el veto explica cómo funciona la anulación de un veto.

Los nombramientos también se pueden estancar. Cuando el Senado es del otro partido, los jueces y los funcionarios del Ejecutivo pueden esperar meses por una votación o no tenerla nunca, y eso deja a tribunales y agencias con poco personal.

Como los votantes no siempre saben quién bloqueó qué, muchas veces culpan de todo al partido del presidente. Eso puede premiar el bloqueo: un partido que frena la agenda del presidente puede recibir menos castigo que el presidente que no logró aprobarla.