Cómo un proyecto de ley
se convierte en ley
Seguro lo has oído resumido en 60 segundos. Esta es la historia completa: cada paso, cada obstáculo y por qué la mayoría de los proyectos de ley nunca llegan al final.
El panorama general
Toda ley de los Estados Unidos empezó como un proyecto de ley. Eso incluye el impuesto sobre la renta, el sistema de autopistas interestatales y las reglas de tu seguro de salud. Un proyecto de ley (bill) es solo una propuesta escrita para crear una ley nueva o cambiar una que ya existe. Cualquiera puede tener la idea, pero solo un miembro del Congreso puede presentarla de forma oficial.
El camino de la idea a la ley es largo y complicado. En muchos puntos del camino, un proyecto puede morir. Los fundadores lo diseñaron así a propósito. Querían que fuera difícil hacer leyes nuevas, para que solo salieran adelante las ideas con mucho apoyo.
La dura realidad
En un Congreso típico de dos años se presentan más o menos de 10,000 a 15,000 proyectos de ley. Menos de 400 se convierten en ley. Eso es menos del 4%. La gran mayoría muere en comisión sin recibir ni un solo voto. Los que sí avanzan tienen que pasar una carrera de obstáculos: debates, enmiendas, negociaciones y la amenaza constante de un veto del presidente.
Aquí tienes cada paso de esa carrera de obstáculos, explicado con claridad.
Los 9 pasos, de la idea a la ley
Haz clic en cualquier paso para ver todos los detalles.
Cualquier miembro del Congreso, de la Cámara o del Senado, puede escribir un proyecto de ley. La idea puede ser suya, o puede venir de un votante, de una empresa u organización, o hasta del presidente. Luego la idea se escribe como una propuesta de ley formal.
En la Cámara de Representantes, el miembro echa el proyecto en una caja de madera llamada "hopper" (buzón), cerca del escritorio del secretario. En el Senado, se deja sobre el escritorio del secretario. Una vez presentado, el proyecto recibe un número oficial. Los proyectos de la Cámara empiezan con "H.R." y los del Senado con "S."
Los miembros casi nunca escriben el texto legal ellos mismos. Lo escriben abogados no partidistas de las Offices of Legislative Counsel (oficinas de asesoría legislativa) de la Cámara y del Senado. Muchas veces, grupos de afuera, agencias del poder ejecutivo y cabilderos dan un texto de modelo. En cada Congreso de dos años se presentan de 10,000 a 15,000 proyectos de ley, y solo un 3 a 5 por ciento se convierte en ley.
Un proyecto gana fuerza cuando consigue copatrocinadores (cosponsors). Son otros miembros que agregan su nombre de forma oficial. Una lista larga de copatrocinadores de ambos partidos les dice a los líderes que la medida tiene apoyo y que vale la pena programarla. Otra forma común de acelerar una prioridad es presentar proyectos gemelos (companion bills), es decir, el mismo texto en las dos cámaras al mismo tiempo.
Solo los miembros del Congreso pueden presentar un proyecto de ley de forma oficial. Pero cada año, el pedido de presupuesto del presidente y el discurso del Estado de la Unión le dan al Congreso una lista de leyes que el presidente quiere. Luego un miembro aliado presenta "el proyecto de la administración" en nombre de la Casa Blanca.
El proyecto se manda a una comisión que se especializa en ese tema. Un proyecto de impuestos va al Ways and Means Committee. Uno militar va al de Armed Services. Uno de salud va al de Energy and Commerce. Aquí muere la mayoría de los proyectos sin hacer ruido: la comisión simplemente nunca los pone a votación.
La comisión puede hacer audiencias, invitar a expertos a dar testimonio, reescribir todo el proyecto o simplemente dejarlo ahí para siempre. Si la comisión vota para que avance, se dice que el proyecto fue "reportado" (reported out). Si nunca lo votan, el proyecto está muerto. A esto se le llama "morir en comisión", y le pasa a la mayoría de los proyectos que se presentan.
La reunión donde se reescribe el proyecto línea por línea se llama "markup". Ahí los miembros de la comisión proponen cambios y los votan. Si un proyecto toca varias áreas, puede ir a más de una comisión. Eso lo decide el Speaker o el parlamentario del Senado. Muchas veces, las subcomisiones hacen la primera ronda de trabajo antes de pasar el proyecto a la comisión completa.
El presidente de la comisión controla el calendario. Puede enterrar un proyecto con solo no ponerlo nunca en la agenda. La Cámara tiene una salida que casi nunca funciona: una "petición de exclusión" (discharge petition). Si la firman 218 miembros, el proyecto tiene que salir de la comisión y pasar al pleno. Pero la presión de los líderes hace que la mayoría de los miembros no firme una en contra de su propio partido.
Cuando una comisión reporta un proyecto, publica un "informe de comisión" (committee report) por escrito. El informe explica para qué sirve el proyecto, cuánto cuesta y qué significa cada sección. Más tarde, si el texto de una ley no está claro, los tribunales y las agencias leen estos informes como parte de la historia de esa ley.
En la Cámara, antes de debatir un proyecto en el pleno, tiene que pasar por el Rules Committee (Comité de Reglamento). Este comité pone las reglas del debate. ¿Cuánto tiempo pueden hablar los miembros? ¿Se pueden agregar enmiendas? ¿Cuáles? Este comité tiene muchísimo poder para decidir qué proyectos tienen una oportunidad real.
El Senado funciona de otra manera. No tiene un Rules Committee que controle el debate en el pleno igual que en la Cámara. Allí, el líder de la mayoría programa los proyectos y los senadores pueden hablar todo lo que quieran (sí, el filibusterismo). Muchas veces, conseguir 60 votos para cerrar el debate (cloture) es más difícil que aprobar el proyecto mismo.
En la Cámara, el Rules Committee da una "regla" para cada proyecto importante. Una "regla cerrada" (closed rule) prohíbe todas las enmiendas. Una "regla abierta" (open rule) permite cualquier enmienda relacionada. Una "regla estructurada" (structured rule) solo permite las enmiendas de una lista. En el comité, el partido de la mayoría siempre tiene 9 asientos contra 4 de la minoría, sin importar cuántos escaños tenga en la Cámara. Eso les da a los líderes un control muy fuerte del pleno.
Para los proyectos que no causan pelea, la Cámara usa la "suspensión de las reglas" (suspension of the rules). Así el debate dura solo 40 minutos y no se permiten enmiendas, pero hacen falta dos tercios de los votos para aprobar. Cada Congreso, cientos de proyectos menores avanzan de esta forma, como nombres de oficinas de correos, homenajes y correcciones técnicas.
En el Senado, la mayor parte del trabajo se hace con "acuerdos de consentimiento unánime" (unanimous consent agreements). Los negocian los líderes de los dos partidos y fijan cuánto dura el debate y qué enmiendas se votan. Un solo senador puede bloquear uno de estos acuerdos. Por eso el calendario del Senado es una negociación sin fin.
Toda la cámara debate el proyecto. Los miembros hablan a favor o en contra, proponen cambios (enmiendas) y dejan su opinión por escrito en el acta. En la Cámara, el debate tiene un tiempo estricto. En el Senado puede durar días, o quedar bloqueado sin fin con un filibusterismo.
Durante el debate, los miembros pueden proponer enmiendas, es decir, cambios al texto del proyecto. Algunas enmiendas mejoran el proyecto. Otras buscan matarlo haciéndolo imposible de aprobar. Otras son mensajes políticos: los miembros saben que van a perder, pero quieren que quede constancia. Muchas veces, la negociación de verdad pasa durante el debate en el pleno.
En la Cámara, las enmiendas tienen que ser "pertinentes" (germane), o sea, tener relación directa con el proyecto. El Senado casi no tiene esa regla. Por eso las cláusulas añadidas (riders) que no tienen nada que ver son mucho más comunes en los proyectos del Senado. Una enmienda "píldora venenosa" (poison pill) agrega algo tan rechazado que los miembros que apoyaban el proyecto ahora tienen que votar en contra.
Cada cámara maneja el tiempo a su manera. En la Cámara, el encargado del debate de la mayoría y el de la minoría controlan cada uno la mitad de un tiempo fijo. Luego le dan ratitos cortos a sus colegas. En el Senado, el miembro que tiene la palabra puede quedarse con ella hasta que la ceda, se siente o lo corte una votación de cloture.
El debate se anota palabra por palabra en el Congressional Record (el diario de sesiones del Congreso). Pero los miembros pueden "revisar y ampliar" (revise and extend) lo que dijeron después, y hasta agregar texto que nunca dijeron en voz alta. C-SPAN transmite en vivo las sesiones de la Cámara desde 1979 y las del Senado desde 1986.
Después del debate, la cámara vota. En la Cámara de Representantes gana una mayoría simple, 218 de 435 votos. En el Senado, una mayoría simple es 51 de 100. Si el proyecto se aprueba, pasa a la otra cámara. Si pierde, está muerto.
Los miembros de la Cámara votan de forma electrónica. Meten una tarjeta en una máquina en cualquier parte de la sala y tienen 15 minutos para votar. En el Senado se vota a viva voz o pasando lista, y puede tardar más. Un miembro que no está no vota. No existe un "presente pero sin votar" que cuente para la mayoría.
Lo que cuenta es la mayoría de los miembros que están presentes y votan. Así que, si faltan muchos, un proyecto de la Cámara puede aprobarse con menos de 218 votos a favor. Algunas medidas necesitan más votos, según la Constitución o las reglas del Senado. Hacen falta dos tercios para anular un veto, proponer una enmienda o expulsar a un miembro. Y hacen falta 60 para cortar un filibusterismo en el Senado.
Para temas sin oposición se vota a viva voz ("los que estén a favor digan sí"). Pero cualquier miembro puede pedir que se vote nombre por nombre y quede registrado. En la Cámara, para eso hace falta el apoyo de una quinta parte del quórum. En el Senado, de once senadores.
Los líderes cuentan los votos de antemano con la ayuda de los whips (coordinadores de disciplina). Por lo general, un proyecto no se pone a votación si no se sabe ya cómo va a terminar. En la Cámara existe la "moción de reenvío" (motion to recommit). Le da a la minoría una última oportunidad de devolver el proyecto a comisión justo antes de la votación final. Desde 2021, las reglas de la Cámara ya no permiten que esa moción incluya instrucciones para cambiar el proyecto.
Después de aprobarse en una cámara, el proyecto pasa a la otra y todo empieza de nuevo: comisión, debate en el pleno y votación. La otra cámara puede aprobarlo tal como está, cambiarlo o matarlo del todo. Las dos cámaras tienen que aprobar EXACTAMENTE el mismo texto.
Aquí es donde las cosas suelen complicarse. Al Senado le puede gustar el proyecto de la Cámara, pero tal vez quiera cambiar algunos detalles. O a la Cámara puede no gustarle lo que el Senado le hizo a su proyecto. Las dos cámaras tienen que terminar con el mismo texto antes de mandarlo al presidente.
Las cámaras arreglan sus diferencias de una de dos maneras. Una es el "ping-pong": el proyecto va y viene, y cada lado cambia la versión del otro hasta que coinciden. La otra es un comité de conferencia formal (el siguiente paso). Desde la década de 2010, el ping-pong se usa mucho más que la conferencia para los proyectos importantes.
La segunda cámara también puede aprobar el proyecto de la primera sin cambios y mandarlo directo al presidente. Esto pasa mucho cuando los líderes ya negociaron el texto antes. También pasa cuando hay una fecha límite, como el fin del dinero del gobierno o el límite de deuda, y no queda tiempo para cambios.
Si un proyecto no pasa por las dos cámaras antes de que termine el Congreso de dos años, está muerto. Hay que presentarlo otra vez desde cero en el siguiente Congreso. Por este plazo, llamado "sine die", las sesiones de fin de año suelen llenarse de intentos de aprobar cosas a última hora.
Si la Cámara y el Senado aprueban versiones distintas del mismo proyecto, se forma un comité de conferencia. Es un grupo de miembros de las dos cámaras que se sientan juntos y escriben una sola versión acordada. Luego las dos cámaras votan esa versión final.
En los comités de conferencia pasan algunas de las negociaciones más importantes del Congreso. Los miembros de los dos lados negocian a fondo y a veces intercambian partes del proyecto. El resultado se llama "informe de conferencia" (conference report). Vuelve a las dos cámaras para una votación final de sí o no, y ya no se puede cambiar.
A los conferenciantes ("managers") los nombran los líderes de cada cámara, por lo general de las comisiones que trabajaron el proyecto. Se supone que solo deben tocar las diferencias entre las dos versiones. Pero en la práctica, a veces los informes de conferencia agregan cosas nuevas.
Cuando los conferenciantes llegan a un acuerdo, el informe ya no se puede cambiar y recibe una sola votación de sí o no en cada cámara. En los proyectos de reconciliación del presupuesto, el debate en el Senado sobre el informe dura como máximo 10 horas, así que no se puede hacer filibusterismo. Pero un informe de conferencia común sí puede sufrir un filibusterismo y necesitar una votación de cierre. Por todo esto, la conferencia es una herramienta fuerte para cerrar un acuerdo.
Las conferencias formales casi ya no se hacen. Durante años, la minoría del Senado bloqueaba siempre los pasos que se necesitaban para formar una, así que los líderes se pasaron al ping-pong. Proyectos muy importantes, como la ley anual de autorización de defensa, están entre los pocos que todavía usan una conferencia completa con regularidad.
Cuando las dos cámaras aprueban el mismo texto, el proyecto va al presidente. El presidente tiene cuatro opciones. Puede firmarlo y hacerlo ley. Puede vetarlo. Puede no hacer nada durante 10 días con el Congreso en sesión (se vuelve ley solo). O puede no hacer nada durante 10 días con el Congreso FUERA de sesión (veto de bolsillo, el proyecto muere).
La mayoría de los proyectos que llegan hasta aquí se firman. Por lo general, los presidentes trabajan con el Congreso en las leyes que quieren, así que un proyecto casi nunca llega a su escritorio por sorpresa. Un veto devuelve el proyecto al Congreso con las objeciones del presidente. Es un choque político serio.
El plazo de 10 días (sin contar los domingos) empieza cuando el proyecto final se entrega de forma oficial a la Casa Blanca. A veces los líderes del Congreso retrasan esa entrega a propósito. Si el Congreso cierra su sesión dentro de esos 10 días y el presidente no firmó, el proyecto muere sin que haya un veto devuelto. Ese es el "veto de bolsillo" (pocket veto). El Congreso no lo puede anular porque no hay nada que le hayan devuelto.
Muchas veces, cuando firman un proyecto, los presidentes publican una "declaración al firmar" (signing statement). A veces señalan ahí partes que creen que van contra la Constitución y que no piensan hacer cumplir. Esta práctica creció mucho con los gobiernos recientes. Sus críticos dicen que es una forma de veto por partidas que la Constitución no permite.
El presidente no puede vetar solo una parte de un proyecto de ley. En 1996, el Congreso le dio al presidente un veto por partidas (line-item veto). Pero la Corte Suprema lo anuló en Clinton v. City of New York (1998) porque violaba la Cláusula de Presentación (Presentment Clause). Por eso el presidente tiene que aceptar o rechazar cada proyecto completo.
Si el presidente veta el proyecto, el Congreso todavía puede convertirlo en ley. Pero necesita dos tercios de los votos en AMBAS cámaras. Eso quiere decir que 290 de 435 miembros de la Cámara y 67 de 100 senadores tienen que votar que sí. Es muy difícil de lograr.
Anular un veto pasa muy poco. En la historia, el Congreso solo ha anulado alrededor del 7% de los vetos de los presidentes. Para lograrlo, miembros del propio partido del presidente tienen que votar contra su líder, y eso les cuesta mucho políticamente. La mayoría de los proyectos vetados simplemente mueren aquí.
Hasta 2024, los presidentes habían dado unos 2,580 vetos (más o menos 1,520 vetos normales y 1,066 vetos de bolsillo). El Congreso había anulado 112 de ellos. Franklin Roosevelt fue quien más proyectos vetó, 635 en 12 años. Varios presidentes, entre ellos John Adams, Thomas Jefferson y John Quincy Adams, nunca vetaron ni un solo proyecto.
La votación para anular un veto se hace primero en la cámara donde nació el proyecto. Si ahí pierde, la otra cámara ya no vota. Un veto de bolsillo no se puede anular de ninguna manera, porque el proyecto simplemente está muerto y no hay un mensaje de veto sobre el cual votar.
La primera anulación de un veto en la historia de EE. UU. fue en 1845. El presidente John Tyler había rechazado un proyecto sobre un barco guardacostas del servicio de aduanas. Entre las anulaciones modernas más conocidas están las sanciones de 1986 contra la Sudáfrica del apartheid (contra el veto de Reagan) y la ley de 2016 que permitió a las familias del 11 de septiembre demandar a Arabia Saudita (contra el veto de Obama).
El camino de un vistazo
Cualquier miembro del Congreso
Aquí muere la mayoría de los proyectos
Se necesita una mayoría simple
Debe aprobarse con el mismo texto
Un acuerdo negociado
10 días para actuar
¡Listo!
El Congreso puede anular el veto con dos tercios de los votos en ambas cámaras, algo que pasa muy poco
Lo que el presidente puede hacer con un proyecto de ley
Una ceremonia de firma de una ley en la Casa Blanca, el último paso antes de que un proyecto de ley se convierta en ley (dominio público)
Cuando un proyecto de ley llega al escritorio del presidente, este tiene cuatro opciones. Cada una lleva a un resultado distinto:
Firmarlo
Se convierte en leyEl presidente firma el proyecto de ley y en ese momento se convierte en ley del país. La mayoría de los proyectos que llegan hasta aquí se firman. Por lo general, el presidente ya sabe lo que viene y ayudó a darle forma.
Vetarlo
Se devuelve al CongresoEl presidente rechaza el proyecto de ley y lo devuelve al Congreso con una carta que explica sus objeciones. El Congreso puede intentar anular el veto con dos tercios de los votos en ambas cámaras, pero casi nunca lo logra.
No hacer nada (con el Congreso en sesión)
Se convierte en ley tras 10 díasSi el presidente no hace nada durante 10 días y el Congreso sigue en sesión, el proyecto de ley se convierte en ley solo, sin firma. A veces los presidentes hacen esto para tomar distancia de un proyecto impopular que de todos modos quieren que se apruebe.
Veto de bolsillo (pocket veto)
El proyecto muereSi el presidente no hace nada durante 10 días Y el Congreso cierra su sesión en ese tiempo, el proyecto de ley muere solo. A esto se le llama "veto de bolsillo" (pocket veto), porque es como si el presidente se "guardara en el bolsillo" el proyecto y lo ignorara. El Congreso no puede anular un veto de bolsillo.
Cámara de Representantes frente a Senado: el proceso es distinto en cada una
La sala de la Cámara de Representantes, 435 miembros, reglas estrictas de debate
En la Cámara de Representantes
- ›El tiempo de debate es muy corto, por lo general unos pocos minutos por miembro
- ›El Rules Committee (Comité de Reglamento) decide exactamente qué se puede debatir y cambiar
- ›Los proyectos necesitan 218 votos para aprobarse (mayoría simple de 435)
- ›Los proyectos de ingresos y de impuestos TIENEN que empezar aquí, lo exige la Constitución
- ›El presidente de la Cámara (Speaker) controla la agenda y decide qué se vota
- ›Es más rápida: una mayoría unida puede aprobar cosas muy pronto
La sala del Senado, 100 miembros, debate ilimitado
En el Senado
- ›El debate casi no tiene límite de tiempo, los senadores pueden hablar todo lo que quieran
- ›Cualquier senador puede hacer filibusterismo (filibuster), es decir, hablar sin parar para bloquear una votación
- ›Se necesitan 60 votos para cortar un filibusterismo (cloture), más que los 51 para aprobar
- ›Los proyectos necesitan 51 votos para aprobarse, pero 60 para siquiera llegar a la votación
- ›El líder de la mayoría decide el calendario, pero tiene menos control que el Speaker
- ›Es más lento: el partido de la minoría tiene poder real para frenar las cosas
No todos los proyectos de ley son iguales
El Congreso no aprueba un solo tipo de legislación. Hay varios tipos, y cada uno tiene reglas un poco diferentes:
Proyectos de ley (H.R. o S.)
El tipo más común. Propone una ley nueva o cambia una que ya existe. Tiene que aprobarse en ambas cámaras y el presidente tiene que firmarlo. Al final se convierte en una Ley Pública (Public Law).
Resoluciones conjuntas (joint resolutions)
Se parecen a los proyectos de ley. Tienen que aprobarse en ambas cámaras y, por lo general, el presidente tiene que aprobarlas. Se usan mucho para medidas de emergencia o declaraciones de guerra. Hay una excepción: las resoluciones conjuntas que proponen enmiendas a la Constitución necesitan dos tercios de cada cámara y van a los estados, no al presidente.
Resoluciones concurrentes (concurrent resolutions)
Se aprueban en ambas cámaras, pero NO van al presidente y NO se convierten en ley. Sirven para fijar las reglas internas del Congreso o para decir qué piensa el Congreso sobre un tema.
Resoluciones simples (simple resolutions)
Se aprueban en UNA sola cámara. Sirven para reglas internas, para dar una opinión o para honrar a alguien. No se convierten en ley y la otra cámara no tiene que aprobarlas.
Proyectos de asignaciones (appropriations bills)
Proyectos especiales que le dan dinero al gobierno. Hay que aprobarlos cada año. Sin ellos, el gobierno cierra. Son 12 y cubren todas las áreas del gasto federal.
Proyectos de reconciliación (reconciliation bills)
Un camino rápido especial para leyes del presupuesto que no se puede bloquear con filibusterismo en el Senado. Solo necesita 51 votos en vez de 60. Se usa para grandes cambios de impuestos y gasto.
Sin rodeos: por qué es tan difícil
El proceso que acabas de leer se hizo difícil a propósito. Los fundadores desconfiaban mucho de los cambios rápidos y drásticos. Acababan de pelear una revolución contra un gobierno que actuaba sin el permiso del pueblo. Por eso armaron un sistema con frenos en cada paso.
El gobierno dividido lo hace aún más difícil
A veces un partido controla la Cámara de Representantes y el otro controla el Senado. O un presidente de un partido tiene enfrente a un Congreso del otro. En esos casos es casi imposible aprobar algo. Cada bando puede bloquear al otro en varios puntos.
Cláusulas añadidas (riders) y "píldoras venenosas" (poison pills)
A veces los miembros les agregan a proyectos populares partes que no tienen nada que ver. Lo hacen para meterlas sin que se note, o para obligar al otro bando a votar en contra de algo que de otro modo apoyaría. Por ejemplo, un proyecto de ayuda para desastres podría llevar pegada una regla de inmigración muy polémica. Eso obliga a una votación incómoda.
El problema de los 60 votos en el Senado
En teoría, el Senado solo necesita 51 votos para aprobar un proyecto de ley. En la práctica, casi todo necesita 60 votos para superar la amenaza del filibusterismo. En la época moderna, esta sola regla frena más leyes que casi cualquier otra cosa.
Los cabilderos y la presión de afuera
Las empresas, los sindicatos, las organizaciones sin fines de lucro y otros grupos de interés gastan miles de millones de dólares en cabildeo ante el Congreso. Quieren que las leyes los favorezcan, o quieren matarlas del todo. Un proyecto que parece sencillo puede chocar con un muro de oposición de grupos de afuera con mucho dinero.
Datos rápidos
Dónde encontrarlo
¿Sabías que...?
El "hopper"
En la Cámara de Representantes, los proyectos de ley se presentan echándolos en una caja de madera llamada "hopper" (buzón), cerca del escritorio del secretario. Se usa desde 1789. No tiene nada de alta tecnología.
Un proyecto puede quedarse años sin avanzar
Dentro de un Congreso de dos años, los proyectos no vencen. Uno presentado el primer día todavía puede convertirse en ley el último día. Pero cuando empieza un Congreso nuevo, todos los proyectos sin terminar mueren y hay que presentarlos otra vez desde cero.
El filibusterismo de una sola persona más largo
En 1957, el senador Strom Thurmond habló 24 horas y 18 minutos seguidos para bloquear la Civil Rights Act (la Ley de Derechos Civiles). Comió carne antes de empezar y tenía un cubo cerca. Aun así, la ley se aprobó. En abril de 2025, el senador Cory Booker habló 25 horas y 5 minutos. Ese discurso superó el récord de Thurmond como el más largo en el pleno del Senado, aunque no fue un filibusterismo contra un proyecto de ley.
Algunos proyectos de ley son de una sola frase
No todos los proyectos tienen cientos de páginas. Algunos son una sola frase que cambia una palabra de una ley que ya existe. Otros, como los grandes proyectos de salud o de impuestos, tienen miles de páginas que casi nadie lee completas antes de votar.