Una frase en el Artículo II, tres leyes federales para completarla
La Constitución le da al Congreso el poder de decidir quién ejerce como presidente si ni el presidente ni el vicepresidente pueden servir, pero no dice quién debe ser. Desde 1792, el Congreso ha respondido esa pregunta tres veces, cada vez con un orden distinto.
La Constitución casi no dice nada sobre quién dirige el país si faltan el presidente y el vicepresidente. El Artículo II, Sección 1, solo le da al Congreso el poder de "declare what Officer shall then act as President" (declarar qué funcionario actuará entonces como presidente) en ese caso. El Congreso usó ese poder por primera vez en la Presidential Succession Act de 1792. Esa ley puso primero, después del vicepresidente, al presidente pro tempore del Senado, y luego al presidente de la Cámara de Representantes.
La Ley de 1792 veía la falta de presidente y vicepresidente como una emergencia temporal, no como un verdadero cambio de poder. Quien asumiera como presidente en funciones solo serviría hasta que el Congreso organizara una elección especial. Esa elección especial nunca se usó en los 94 años que la Ley de 1792 estuvo vigente. Pero muestra lo incómoda que se sentía la generación de los fundadores con que alguien que no había ganado una elección nacional ocupara el cargo por mucho tiempo.
Escoger a líderes del Congreso fue un arreglo entre posturas. James Madison decía que los sucesores naturales eran los miembros del Gabinete, sobre todo el secretario de Estado. Pero muchos legisladores no querían dejar la presidencia en manos de personas nombradas por el propio presidente. La idea de nombrar al presidente de la Corte Suprema fracasó por la separación de poderes. El presidente pro tempore del Senado quedó primero, en parte porque en 1792 el vicepresidente dirigía el Senado y se veía al pro tempore como su reemplazo natural.
Desde entonces se discute el sentido de la palabra "Officer" (funcionario) en el Artículo II. Algunos expertos dicen que solo se refiere a funcionarios del poder ejecutivo. Si es así, los líderes del Congreso no podrían actuar como presidente según la Constitución. Esto nunca se ha decidido en un tribunal porque nunca han faltado a la vez el presidente y el vicepresidente. Pero por eso todas las propuestas modernas de reforma han planteado sacar de la línea al presidente de la Cámara y al presidente pro tempore.
A mediados de la década de 1880, los legisladores temían que la Ley de 1792 tuviera un hueco peligroso. El presidente pro tempore y el presidente de la Cámara solo se eligen cuando el Congreso está en sesión. Así que, durante un receso, los dos cargos podían estar vacíos justo cuando el país necesitara un sucesor. Eso pasó de verdad en noviembre de 1885, cuando el vicepresidente Thomas Hendricks murió en el cargo mientras el Congreso no estaba en sesión. No había presidente pro tempore ni presidente de la Cámara y, según la Ley de 1792, tal vez no había nadie legalmente siguiente en la línea.
El Congreso respondió con la Presidential Succession Act de 1886. Sacó por completo a sus propios líderes de la línea y los reemplazó con el Gabinete del presidente, en el orden en que se creó cada departamento: los secretarios de Estado, del Tesoro y de Guerra, el fiscal general, el director general de Correos y los secretarios de Marina y del Interior. Los miembros del Gabinete siempre están en el cargo, aunque el Congreso no esté reunido, y así se resolvió el problema del receso. Pero también significó que durante los 61 años siguientes el siguiente en la línea era alguien nombrado, no alguien elegido.
El riesgo de 1885-86 no era solo teórico. Grover Cleveland asumió el cargo en marzo de 1885 con un Senado republicano que terminó su sesión sin elegir presidente pro tempore. La Cámara no se organizaría ni elegiría presidente de la Cámara hasta diciembre. Durante varias semanas de finales de 1885, si Cleveland hubiera muerto, la Ley de 1792 habría señalado a dos cargos vacíos.
Poner al Gabinete en la línea también trajo su propio problema, que los autores de la Ley de 1886 casi no tomaron en cuenta. Un miembro del Gabinete que no nació ciudadano de EE. UU. no puede actuar como presidente según la Constitución, así que la línea podía señalar a alguien que no podía servir. El requisito de haber nacido ciudadano todavía rige la línea de hoy, y por eso la sucesión puede saltarse a ciertos secretarios.
El presidente Harry Truman llegó a la presidencia casi sin preparación tras la muerte de FDR. Presionó mucho para que los cargos elegidos volvieran a ir antes que el Gabinete en la línea de sucesión. Decía que un presidente pro tempore o un presidente de la Cámara le responde a los votantes de una forma en que un secretario nombrado nunca lo hace. El Congreso estuvo de acuerdo. El 18 de julio de 1947, Truman firmó la Presidential Succession Act de 1947, que devolvió a la línea al presidente de la Cámara y al presidente pro tempore del Senado. Pero esta vez el presidente de la Cámara iba primero, antes que el líder del Senado, al revés que en 1792.
La Ley de 1947 sigue vigente hoy, con un solo añadido. La USA PATRIOT Improvement and Reauthorization Act de 2005 (Ley de Mejora y Reautorización de la USA PATRIOT) agregó al nuevo secretario de Seguridad Nacional al final del orden del Gabinete, a partir de 2006. Con eso, la línea de sucesión completa llegó a dieciocho puestos después del presidente.
La razón de Truman era en parte personal y en parte institucional. Truman no tuvo vicepresidente de 1945 a 1949. Según la Ley de 1886, el siguiente en la línea era su propio secretario de Estado, primero Edward Stettinius y luego James Byrnes. A Truman le parecía injusto que un presidente pudiera, en la práctica, escoger a su propio sucesor al nombrar a un secretario del Gabinete. Poner como siguiente en la línea a un líder legislativo elegido quitaba esa impresión.
Los expertos han criticado el orden de 1947 casi desde que se aprobó. Un presidente de la Cámara o un presidente pro tempore que llegue al cargo puede ser del partido contrario al del presidente elegido, y así ir contra lo que decidieron los votantes. La duda sobre "Officer" deja en el aire si pueden servir. Y la ley les exige dejar su escaño para servir, lo que podría achicar una mayoría ajustada en el Congreso. Después de los ataques del 11 de septiembre, comisiones de los dos partidos pidieron reformarla, pero el Congreso no ha actuado.
La línea de sucesión completa hoy
La fija la Presidential Succession Act de 1947 (Ley de Sucesión Presidencial), con un cambio de 2006. Si el presidente no puede servir, el cargo baja por esta lista hasta llegar a alguien que pueda asumirlo y cumpla los requisitos.
Vicepresidente
Presidente de la Cámara de Representantes
Presidente pro tempore del Senado
Secretario de Estado
Secretario del Tesoro
Secretario de Defensa
Fiscal general
Secretario del Interior
Secretario de Agricultura
Secretario de Comercio
Secretario de Trabajo
Secretario de Salud y Servicios Humanos
Secretario de Vivienda y Desarrollo Urbano
Secretario de Transporte
Secretario de Energía
Secretario de Educación
Secretario de Asuntos de Veteranos
Secretario de Seguridad Nacional
Añadido en 2006, el cambio más reciente a la línea
Dos detalles que conviene saber
Quien actúe como presidente tiene que cumplir los mismos requisitos de la Constitución que un presidente elegido: ser ciudadano de EE. UU. de nacimiento, tener al menos 35 años y haber vivido en EE. UU. al menos 14 años. La propia Presidential Succession Act, en 3 U.S.C. § 19(e), dice que un miembro del Gabinete solo puede actuar como presidente si es "eligible to the office of President under the Constitution" (elegible para el cargo de presidente según la Constitución). Así deja fuera, sin decirlo, a cualquier secretario del Gabinete que se haya naturalizado en vez de nacer ciudadano.
Este ha sido un hueco real en los Gabinetes modernos. Secretarios de Estado nacidos en otro país, como Henry Kissinger y Madeleine Albright, y secretarios de Seguridad Nacional nacidos en otro país, como Alejandro Mayorkas, tuvieron cargos que en teoría están en la línea de sucesión. Pero según la Constitución no podían actuar como presidente. Eso significa que la sucesión simplemente se los saltaría y pasaría al siguiente funcionario que sí cumpla los requisitos.
La ley también exige que el miembro del Gabinete haya sido confirmado por el Senado para su cargo. Un secretario "en funciones" que sirve según la Federal Vacancies Reform Act (Ley de Reforma de Vacantes Federales) no está en la línea para nada. Cuando varios departamentos están a cargo de funcionarios en funciones, la línea de sucesión real puede ser más corta que los 18 puestos escritos.
Un miembro del Gabinete que actúa como presidente según la ley es solo un "presidente en funciones". Según la Ley de 1947, sirve solo hasta que un presidente de la Cámara o un presidente pro tempore cumpla los requisitos, o, si de verdad no hay ningún líder elegido, hasta la siguiente elección presidencial. A diferencia de un vicepresidente bajo la 25.ª Enmienda, un secretario del Gabinete no se vuelve "el presidente".
En los eventos que juntan en un mismo lugar a casi toda la línea de sucesión, sobre todo el discurso del Estado de la Unión ante el Congreso reunido, el gobierno federal escoge a un secretario del Gabinete para que no vaya. Esa persona se queda en un lugar seguro y secreto. A este funcionario se le llama "superviviente designado". Recibe información y está listo para actuar como presidente si algo terrible matara o dejara sin poder ejercer a todos los que van antes que él en la línea.
La costumbre empezó de manera informal durante la Guerra Fría, cuando un ataque nuclear era un riesgo real que había que planear. Se ha seguido en cada Estado de la Unión y en cada toma de posesión desde entonces. No viene de la Presidential Succession Act. Es solo una práctica del poder ejecutivo para que el gobierno siga funcionando. Se volvió muy conocida por las noticias y, más tarde, por una serie de televisión basada en esta idea.
Desde los ataques del 11 de septiembre, el Congreso tiene su propia versión. Los líderes de los partidos mantienen a unos pocos miembros de la Cámara y del Senado lejos del salón durante el Estado de la Unión, para que cada cámara pueda seguir funcionando. Después de 2001, la Cámara también aprobó una regla que le permite trabajar con un quórum más pequeño si "circunstancias catastróficas" dejan muchos escaños vacíos. El nombre del superviviente designado se anuncia unas horas antes del discurso, y lo acompaña un ayudante militar con los materiales de mando nuclear.
La elección se hace pensando en los requisitos. El superviviente designado siempre es alguien que puede servir como presidente según la Constitución, y por eso nunca se escoge a un secretario naturalizado. Si un superviviente designado que de repente tuviera que actuar enfrentaría un reto legal por la duda sobre "Officer", o por el requisito de nacimiento de otros a los que se saltó en la línea, es algo que nunca ha hecho falta responder.
Cuatro secciones, ratificadas el 10 de febrero de 1967
El Congreso propuso la 25.ª Enmienda el 6 de julio de 1965, y se ratificó menos de dos años después. Cambió las reglas de la sucesión presidencial y de la incapacidad en cuatro secciones. Cada una responde a una pregunta distinta que la Constitución y las leyes anteriores habían dejado sin respuesta.
"In case of the removal of the President from office or of his death or resignation, the Vice President shall become President." (Si el presidente es destituido de su cargo, o muere o renuncia, el vicepresidente se convertirá en presidente.) Hoy esa frase suena obvia, pero antes de 1967 la Constitución no lo decía con claridad. El Artículo II solo decía que los poderes y deberes del cargo "shall devolve on the Vice President" (pasarán al vicepresidente). Durante más de un siglo, historiadores y legisladores discutieron si eso hacía al vicepresidente presidente de verdad o solo un presidente en funciones que hacía el trabajo.
En 1841, el vicepresidente John Tyler resolvió esa discusión a pura insistencia. William Henry Harrison murió apenas 31 días después de asumir el cargo, y Tyler dijo que él era el presidente de verdad, no un interino. Todos los vicepresidentes que sucedieron a un presidente después siguieron "el Precedente Tyler". Pero era solo una costumbre, no una ley firme, hasta que la Sección 1 de la 25.ª Enmienda por fin lo escribió en la Constitución en 1967.
La Sección 1 solo cubre una vacante permanente: muerte, renuncia o destitución tras un juicio político. No trata de la incapacidad temporal; para eso están las Secciones 3 y 4. La palabra "removal" (destitución) se refiere a una condena del Senado después de un juicio político de la Cámara. Es la única forma legal de sacar a un presidente a la fuerza, y nunca ha pasado.
Nueve vicepresidentes han llegado a presidentes según lo que hoy es la Sección 1. Tyler (1841), Fillmore (1850), Andrew Johnson (1865), Arthur (1881), Theodore Roosevelt (1901), Coolidge (1923), Truman (1945) y Lyndon Johnson (1963) llegaron porque el presidente murió. Gerald Ford (1974) llegó por la renuncia de Nixon, la única vez que ha pasado así.
"Whenever there is a vacancy in the office of the Vice President, the President shall nominate a Vice President who shall take office upon confirmation by a majority vote of both Houses of Congress." (Cuando el cargo de vicepresidente quede vacío, el presidente nominará a un vicepresidente, que asumirá el cargo cuando lo confirme la mayoría de las dos cámaras del Congreso.) Antes de esta sección, la Constitución no tenía forma de llenar una vicepresidencia vacía. El cargo simplemente se quedaba vacío, a veces por años, hasta la siguiente elección.
Antes de 1967, ese hueco ya había pasado dieciséis veces en la historia de Estados Unidos. Por ejemplo, después del asesinato de Lincoln, Andrew Johnson sirvió casi todo su mandato sin vicepresidente. La Sección 2 cerró ese hueco para siempre. Se usó dos veces, con apenas trece meses de diferencia, en 1973 y 1974, algo que sus autores casi seguro nunca esperaron.
La confirmación según la Sección 2 necesita la mayoría simple de la Cámara y del Senado. Los candidatos al Gabinete o a jueces solo necesitan al Senado. Los dos nominados de 1973-74, Gerald Ford y Nelson Rockefeller, pasaron por investigaciones completas del FBI y por audiencias públicas en las dos cámaras, que tardaron unos dos y tres meses.
Esta regla respondía directamente al miedo de la Guerra Fría a un ataque de "decapitación". Si un ataque nuclear mataba al presidente, la sucesión pasaría a una cadena de líderes del Congreso y miembros del Gabinete de edad avanzada, en vez de a un compañero de fórmula revisado e informado. Tener siempre un vicepresidente asegura que siempre haya un sucesor preparado.
La Sección 3 sirve para cuando un presidente sabe que por un tiempo no podrá ejercer, casi siempre por una operación médica programada. Le permite pasar el poder en sus propios términos. Envía una declaración por escrito al presidente pro tempore del Senado y al presidente de la Cámara y, "until he transmits to them a written declaration to the contrary, such powers and duties shall be discharged by the Vice President as Acting President" (hasta que les envíe una declaración por escrito diciendo lo contrario, el vicepresidente ejercerá esos poderes y deberes como presidente en funciones).
Es la única parte de la 25.ª Enmienda que se ha usado con cierta frecuencia. El presidente Reagan la usó en 1985 antes de una colonoscopia, la primera vez que un presidente lo hizo. Los presidentes George W. Bush y Joe Biden la usaron para el mismo tipo de procedimiento de rutina en 2002, 2007 y 2021. En todos los casos, el vicepresidente fue presidente en funciones solo unas horas, hasta que el presidente volvió al cargo por escrito.
La carta de Reagan de 1985 tenía un matiz. Decía que no creía que la 25.ª Enmienda "should" (debiera) aplicarse a una incapacidad breve y esperada como la suya, pero que usaba la Sección 3 de todos modos para dejar un precedente. Los presidentes posteriores dejaron ese matiz y simplemente la usaron. Hoy el traspaso y el regreso se hacen con cartas cortas y de formato fijo que publica la Casa Blanca.
El vicepresidente que es presidente en funciones según la Sección 3 tiene todos los poderes del cargo mientras dura, incluido el mando de las fuerzas armadas y los códigos nucleares. En la práctica, los traspasos han durado mucho menos de un día y nunca ha habido que tomar una decisión importante durante uno. Pero la idea es que siempre haya una persona legalmente al mando.
La Sección 4 cubre el caso que no cubren las secciones anteriores: un presidente que no puede ejercer, pero no puede o no quiere ceder el poder por su cuenta según la Sección 3. Permite que el vicepresidente y la mayoría del Gabinete declaren por escrito que el presidente no puede servir. Con eso, el vicepresidente se vuelve de inmediato presidente en funciones, aunque el presidente no esté de acuerdo.
La sección también fija qué pasa si hay desacuerdo. El presidente puede responder por escrito y volver al cargo de inmediato. Pero si en cuatro días el vicepresidente y la mayoría del Gabinete vuelven a decir que no, el Congreso tiene que reunirse en 48 horas y decidir en 21 días. Para mantener al vicepresidente al mando contra la voluntad del presidente, hacen falta dos tercios de los votos en las dos cámaras. Es por mucho la sección más complicada y más importante de la enmienda, y en más de medio siglo nunca se ha usado de manera formal.
La firma del vicepresidente es obligatoria y no hay forma de evitarla. Un Gabinete que actúe sin el vicepresidente no puede usar la Sección 4. Esto se hizo a propósito para evitar un golpe del Gabinete. El Congreso puede reemplazar por ley al Gabinete con "such other body as Congress may by law provide" (otro grupo que el Congreso fije por ley), pero nunca lo ha hecho. Así que las personas que el propio presidente nombró siguen siendo el único grupo que puede empezar el proceso.
Como los requisitos son tan altos, la Sección 4 favorece al presidente cuando hay un desacuerdo real. Si el Congreso se divide y no llega a dos tercios en las dos cámaras en 21 días, el presidente vuelve al poder automáticamente. La regla se diseñó para usarse en una crisis clara, como un derrame cerebral, un coma o un presidente que de forma evidente perdió el contacto con la realidad. Y para que casi no se pudiera usar en un simple desacuerdo político.
De Tyler en 1841 a Harris en 2021
Las reglas escritas importan porque se han puesto a prueba una y otra vez con muertes, renuncias y operaciones médicas reales. Aquí está cada momento importante que marcó el proceso de sucesión presidencial, o que fue marcado por él.
El presidente William Henry Harrison murió por una enfermedad apenas 31 días después de tomar posesión. Fue el primer presidente en morir en el cargo. El vicepresidente John Tyler viajó de inmediato a Washington, juró como presidente y declaró que era el presidente de verdad, no un interino. Algunos miembros de su propio Gabinete y del Congreso no estuvieron de acuerdo en ese momento.
Los críticos de Tyler se burlaban de él llamándolo "Su Accidencia". Pero gobernó en todo como un presidente completo: vetó leyes, hizo nombramientos y nadie logró quitárselo. Todos los vicepresidentes que han sucedido a un presidente desde entonces han seguido lo que se llamó el Precedente Tyler. La Sección 1 de la 25.ª Enmienda por fin lo escribió en la Constitución en 1967.
Tyler reforzó su postura con gestos. Devolvía sin abrir las cartas dirigidas al "presidente en funciones" o al "vicepresidente Tyler". También juró el cargo de presidente, aunque creía que bastaba con el juramento que ya había hecho como vicepresidente. A mediados de 1841, la Cámara y el Senado aprobaron resoluciones que lo reconocían simplemente como "el presidente", aunque la votación del Senado fue reñida.
Había mucho en juego. Tyler, que antes había sido demócrata, iba en la fórmula whig, pero casi enseguida rompió con el plan whig y vetó los proyectos de banco nacional de su propio partido. En 1841, todo su Gabinete, menos el secretario de Estado, renunció en protesta, y los whigs lo echaron del partido. Una regla clara de sucesión importaba justo porque un sucesor podía impulsar políticas por las que los votantes no habían votado.
El presidente Abraham Lincoln recibió un disparo en el Teatro Ford la noche del 14 de abril de 1865 y murió a la mañana siguiente. El vicepresidente Andrew Johnson juró el cargo pocas horas después, en el hotel Kirkwood House de Washington. Fue uno de los cambios de presidente más rápidos de la historia de Estados Unidos hasta entonces.
Johnson sirvió luego casi todo su mandato sin vicepresidente, porque la Constitución de entonces no tenía forma de llenar ese puesto. Ese hueco no se cerró hasta 102 años después, cuando la Sección 2 de la 25.ª Enmienda por fin lo resolvió en 1967.
El asesinato era parte de un plan más grande. Esa misma noche, un cómplice apuñaló y dejó muy herido al secretario de Estado William Seward en su casa. Un tercer hombre, que debía matar a Johnson, se echó para atrás. Si los tres lo hubieran logrado, según la Ley de 1792 la presidencia habría pasado al presidente pro tempore del Senado.
No tener vicepresidente empeoró una presidencia ya muy difícil. Johnson chocó con el Congreso por la Reconstrucción. La Cámara le hizo un juicio político en 1868, y el Senado no lo destituyó por un solo voto. Durante todo eso, el siguiente en la línea era el presidente pro tempore del Senado, Benjamin Wade, un republicano radical y uno de los que más pedían condenar a Johnson. Era un conflicto de interés que un vicepresidente habría evitado.
El presidente James Garfield recibió un disparo el 2 de julio de 1881, pero no murió hasta el 19 de septiembre, más de once semanas después. En ese tiempo estaba demasiado mal para gobernar, pero nunca le pasó el poder de manera formal al vicepresidente Chester Arthur. Los miembros del Gabinete y los médicos de Garfield discutieron si Arthur debía actuar como presidente, pero no había ninguna forma legal de hacer ese cambio mientras Garfield siguiera vivo.
Esos 79 días mostraron un hueco real en la Constitución. Había reglas para cuando el cargo quedaba vacío, pero ninguna para un presidente vivo que no podía ejercer. Ocho décadas después, los legisladores mencionaron este caso una y otra vez como una de las mejores razones para lo que llegó a ser la Sección 4 de la 25.ª Enmienda.
En esas once semanas, Garfield solo pudo firmar un documento oficial, un papel de extradición. El Gabinete se reunió una y otra vez para discutir si la palabra "inability" (incapacidad) del Artículo II permitía que Arthur tomara el mando por un tiempo. Y, si lo hacía, si después se le podría obligar a devolver el cargo si Garfield se recuperaba. Nadie supo responder. Por miedo a causar un traspaso permanente que no se pudiera deshacer, no hicieron nada.
A Arthur lo habían puesto en la fórmula por un grupo rival del partido, y muchos desconfiaban de él. Se quedó lejos de Washington y no quiso actuar, en parte para que nadie dijera que quería quedarse con el poder. En realidad, Garfield murió de una infección que probablemente causaron sus médicos, que le revisaron la herida con manos e instrumentos sin esterilizar. La bala nunca fue la causa directa.
El presidente Woodrow Wilson sufrió un derrame cerebral grave en octubre de 1919. Quedó paralizado en parte y no pudo hacer muchas de sus tareas durante el año y medio que le quedaba de mandato. En vez de pasarle el poder al vicepresidente Thomas Marshall, su esposa, Edith Wilson, y su médico, el doctor Cary Grayson, manejaron su agenda. Decidían quién podía verlo y qué documentos le llegaban. Los historiadores suelen llamar a esta etapa una presidencia de "administración".
Al vicepresidente Marshall nunca le informaron de manera formal de lo grave que estaba Wilson, y nunca intentó tomar el mando. En parte fue porque no había ninguna forma constitucional de hacerlo, a menos que todo el Gabinete declarara que Wilson no podía servir, y eso nunca pasó. Casi cincuenta años después, cuando el Congreso debatió y escribió la Sección 4 de la 25.ª Enmienda, el caso de Wilson fue el ejemplo histórico que más se mencionó.
Durante semanas después del derrame, el trabajo del Gabinete simplemente se detuvo. El secretario de Estado Robert Lansing empezó a convocar reuniones del Gabinete por su cuenta para que el gobierno siguiera funcionando. Cuando Wilson se enteró, obligó a Lansing a renunciar a principios de 1920, acusándolo de tomar una autoridad que no era suya. Algunos proyectos se volvieron ley sin firma porque Wilson no pudo actuar en los diez días que fija la Constitución.
El ocultamiento fue casi total. A la prensa solo le dijeron que el presidente sufría de "agotamiento nervioso". En diciembre de 1919, unos senadores lo visitaron para ver cómo estaba, y prepararon la visita con cuidado para que solo vieran el lado y la mano sanos de Wilson. Se recuperó lo bastante para terminar su mandato, pero nunca del todo. Es el ejemplo clásico de una incapacidad presidencial escondida.
El vicepresidente Harry Truman solo se había reunido a solas con el presidente Franklin D. Roosevelt unas pocas veces antes de que FDR muriera de repente de una hemorragia cerebral el 12 de abril de 1945. Nadie le había informado sobre asuntos importantes de la guerra, ni siquiera sobre el Proyecto Manhattan y la bomba atómica, hasta después de jurar como presidente esa misma noche.
Que Truman llegara al cargo de golpe y sin preparación se volvió una razón fuerte para mantener a los vicepresidentes mucho mejor informados sobre seguridad nacional desde entonces. El propio Truman fue después el principal impulsor político de la Presidential Succession Act de 1947, que devolvió a la línea de sucesión a los líderes elegidos del Congreso, antes que su propio Gabinete.
Truman había sido vicepresidente solo 82 días. Después contó que, cuando unos periodistas le pidieron que rezara por ellos, se sintió "como si la luna, las estrellas y todos los planetas hubieran caído sobre mí". En menos de cuatro meses tuvo que decidir si usar la bomba atómica, un arma de la que se enteró menos de dos semanas después de llegar a la presidencia.
Durante la campaña de 1944 se notaba que la salud de Roosevelt estaba fallando. Los líderes del partido insistieron en cambiar al vicepresidente Henry Wallace por Truman justamente porque temían que Roosevelt no sobreviviera a un cuarto mandato. Aun así, al sucesor lo dejaron sin información. Eso llevó directamente a la práctica actual de darle al vicepresidente el mismo informe diario de inteligencia que recibe el presidente.
El presidente John F. Kennedy fue asesinado en Dallas el 22 de noviembre de 1963. El vicepresidente Lyndon B. Johnson juró como presidente esa misma tarde a bordo del Air Force One, en el aeropuerto Love Field de Dallas. Le tomó el juramento la jueza federal Sarah T. Hughes. Es la única vez en la historia de EE. UU. que un presidente ha jurado el cargo en un avión, y la única vez que una mujer ha tomado el juramento.
Johnson sirvió luego catorce meses sin vicepresidente, justo el hueco que la Sección 2 de la 25.ª Enmienda se escribió para cerrar. El Congreso propuso la enmienda el 6 de julio de 1965 y los estados la ratificaron el 10 de febrero de 1967. Así, el asesinato de Kennedy llevó directamente a cerrar huecos en el proceso de sucesión que seguían abiertos desde la muerte de Lincoln, un siglo antes.
El asesinato aumentó el miedo porque los dos siguientes en la línea eran mayores. El presidente de la Cámara, John McCormack, tenía 71 años, y el presidente pro tempore del Senado, Carl Hayden, tenía 86. Johnson había tenido un infarto grave en 1955. Si él también hubiera muerto, la presidencia habría pasado a un hombre de más de ochenta años que nunca había ganado una elección nacional.
El autor principal de la enmienda fue el senador Birch Bayh, de Indiana. Había presidido un subcomité del Senado sobre enmiendas constitucionales y había estudiado los casos de Garfield y Wilson. La Asociación Estadounidense de Abogados ayudó a redactar el texto, y pasó por el Congreso en unos 18 meses, algo rápido para una enmienda constitucional.
El vicepresidente Spiro Agnew renunció el 10 de octubre de 1973. Antes había aceptado, sin declararse culpable ni pelear el caso, un cargo federal de evasión de impuestos ligado a acusaciones de soborno de cuando era gobernador de Maryland. El presidente Nixon nominó al líder de la minoría de la Cámara, Gerald Ford, para llenar el puesto según la Sección 2. El Congreso confirmó a Ford el 6 de diciembre de 1973, la primera vez que se usó la Sección 2.
Menos de un año después, el 9 de agosto de 1974, el propio Nixon renunció por el escándalo de Watergate, y Ford llegó a presidente según la Sección 1. Así fue la única persona en ser presidente sin haber ganado nunca una elección para presidente ni para vicepresidente. Luego Ford nominó a Nelson Rockefeller para la vicepresidencia, que había quedado vacía. El Congreso confirmó a Rockefeller el 19 de diciembre de 1974. La Sección 2 se usó dos veces en trece meses, y se llenaron la presidencia y la vicepresidencia sin ninguna elección nacional.
Según algunos relatos, Nixon quería a John Connally como vicepresidente. Pero escogió a Ford porque los líderes demócratas del Congreso le dijeron que a Ford lo podían confirmar rápido y a Connally no. En el otoño de 1973, durante unas semanas antes de que confirmaran a Ford, el presidente de la Cámara, Carl Albert, era el primero en la línea para reemplazar a un presidente que podía enfrentar un juicio político.
En sus audiencias de confirmación, a Ford le preguntaron si un nuevo presidente podría indultar al anterior. Respondió con una frase muy citada: "No creo que el público lo toleraría". Pero después de asumir el cargo indultó a Nixon el 8 de septiembre de 1974. Esa decisión le hizo daño y muchas veces se menciona como una de las razones de su derrota ajustada en 1976. Lo que pasó en 1973-74 sigue siendo la única vez que el país ha tenido al mismo tiempo un presidente y un vicepresidente que llegaron al cargo sin una elección nacional.
El 30 de marzo de 1981, el presidente Reagan recibió un disparo y lo operaron de urgencia durante unas dos horas con anestesia general. Sus asistentes prepararon las cartas para usar la Sección 3, pero nunca se las dieron a firmar. Así, durante la operación no hubo un presidente en funciones legal. Ese hueco hizo que se volviera a mirar en serio la Sección 4. Después, Reagan fue el primer presidente en usar de verdad la Sección 3, el 13 de julio de 1985, antes de una operación programada para quitarle un pólipo del colon. Hizo presidente en funciones al vicepresidente George H. W. Bush durante unas ocho horas.
Desde entonces, la Sección 3 se ha vuelto una herramienta de rutina y sin drama. El presidente George W. Bush la usó dos veces, en 2002 y 2007, antes de una colonoscopia, y por un rato hizo presidente en funciones al vicepresidente Dick Cheney. El presidente Biden la usó el 19 de noviembre de 2021, antes de su propia colonoscopia. Hizo presidenta en funciones a la vicepresidenta Kamala Harris durante 85 minutos, la primera mujer en tener el poder presidencial en Estados Unidos, aunque fuera por poco tiempo.
El traspaso de 1985 duró más o menos de las 11:28 a. m. a las 7:22 p. m. El vicepresidente Bush lo pasó en su residencia y no tomó decisiones. La Casa Blanca lo manejó con poco ruido a propósito, para no asustar a los mercados ni a los rivales del país. Los tres traspasos de rutina que vinieron después (George W. Bush en 2002 y 2007, y Biden en 2021) los anunció la oficina de prensa de la Casa Blanca con las dos cartas, y casi nadie les prestó atención.
Que la Sección 3 sea normal importa porque quita la vergüenza de que un presidente admita que por un rato no puede ejercer. Antes de 1985, ningún presidente había admitido nunca por escrito que no podía ejercer por un tiempo. Se temía que eso pareciera debilidad. Al volverlo un trámite de rutina antes de una operación, un presidente futuro que necesite un procedimiento más largo o más grave tiene un camino fácil y muy usado para ceder el poder en sus propios términos.
El juramento de Johnson, la única vez que un presidente ha jurado el cargo en un avión, fue lo que llevó directamente al Congreso a proponer la 25.ª Enmienda menos de dos años después.
La sección escrita para una crisis que aún no ha ocurrido
La Sección 4 permite que el vicepresidente y el Gabinete le quiten el poder a un presidente que no puede hacer su trabajo pero no lo admite. Es la parte de la enmienda que se negoció con más cuidado. Más de medio siglo después, sigue siendo la única sección que nunca se ha usado de manera formal.
Las Secciones 1 a 3 de la 25.ª Enmienda suponen que alguien puede y quiere empezar el proceso: el presidente que se va, o el vicepresidente y el Gabinete después de una muerte. La Sección 4 se escribió para el único caso que esas secciones no cubren. Es el de un presidente que de verdad no puede hacer su trabajo pero no lo dice, o no puede decirlo. Era justo lo que habían causado décadas antes el derrame de Woodrow Wilson y los 79 días de incapacidad de James Garfield, cuando no había ninguna salida legal.
El Congreso discutió la Sección 4 por más tiempo y con más cuidado que cualquier otra parte de la enmienda. Hizo audiencias durante varios años a mediados de la década de 1960 para diseñar una forma de quitarle el poder a un presidente que no puede ejercer. Pero sin crear una herramienta fácil para que un vicepresidente o un Gabinete simplemente sacaran a un presidente con el que no estaban de acuerdo en política.
Los autores pensaron en varias opciones y las rechazaron. Dejar la decisión a la Corte Suprema metería a los jueces en la política. Un grupo de médicos no tendría el respaldo de los votantes. Y dejarla solo en manos del vicepresidente sería muy fácil de abusar. Al final, el acuerdo que pudo aprobarse fue exigir al vicepresidente y a la mayoría del Gabinete y, si había desacuerdo, a dos tercios del Congreso.
Los impulsores de la enmienda dejaron claro que la Sección 4 era para una incapacidad física o mental. No era para un presidente que solo es impopular, imprudente o que tiene malas políticas; para eso existe el juicio político. El senador Birch Bayh dijo en el Senado que no era "para usarse simplemente porque es políticamente conveniente".
El vicepresidente y la mayoría del Gabinete (u otro grupo que el Congreso podría fijar por ley, aunque nunca lo ha hecho) firman y envían una declaración por escrito que dice que el presidente no puede cumplir con los deberes del cargo. El vicepresidente se vuelve presidente en funciones en cuanto se envía esa declaración. No hay tiempo de espera ni hace falta votar antes.
El presidente puede responder por escrito que sí puede volver, y recupera el cargo de inmediato. Pero si en cuatro días el vicepresidente y la mayoría del Gabinete no están de acuerdo y envían una segunda declaración, el Congreso tiene que reunirse en 48 horas si no está en sesión. Luego tiene 21 días para votar. Solo con dos tercios de los votos en la Cámara y en el Senado puede el vicepresidente seguir como presidente en funciones contra la voluntad del presidente. Sin esa mayoría, el presidente vuelve al poder.
Aquí "Gabinete" significa los jefes de los departamentos ejecutivos. Hoy son 15 personas, así que la mayoría es ocho. Todavía hay dudas. No está claro si cuentan los secretarios en funciones. Y la enmienda no dice qué pasa si la vicepresidencia está vacía, porque entonces no habría nadie que pudiera firmar la declaración.
Mientras dura una disputa de la Sección 4, el vicepresidente es presidente en funciones todo el tiempo que el Congreso discute, hasta 25 días en total (4 días más 21). Si el Congreso no llega a dos tercios, gana el presidente y vuelve al cargo. No hay una regla para intentarlo varias veces, pero nada impide que el vicepresidente y el Gabinete presenten una nueva declaración si la situación sigue.
El 30 de marzo de 1981, el presidente Reagan recibió un disparo en el pecho y lo operaron durante unas dos horas con anestesia general. Según cualquier definición médica, en ese tiempo no podía cumplir con los deberes de su cargo. Nadie usó la Sección 3 ni la Sección 4. El personal de Reagan en la Casa Blanca ha dicho que se escribieron las cartas necesarias, pero nunca se firmaron. Sobre todo porque los asistentes temían que pasar el poder de manera formal en plena crisis de seguridad nacional se viera peor que manejar el hueco de forma informal.
Ese día, el secretario de Estado Alexander Haig dijo por televisión: "As of now, I am in control here, in the White House" (Por ahora, yo estoy al mando aquí, en la Casa Blanca). Según la Constitución eso no era correcto. La Constitución y la Presidential Succession Act ponían al presidente de la Cámara antes que al secretario de Estado, y además Haig no tenía ninguna autoridad para actuar como presidente mientras Reagan estuviera vivo. Muchos expertos en la Constitución, incluido el análisis publicado después por la Biblioteca Presidencial Reagan, citan este momento como el ejemplo real más claro del hueco que la Sección 4 se diseñó para cubrir. También muestra lo poco que quieren usarla los funcionarios.
El vicepresidente George H. W. Bush venía en un avión desde Texas y pasó parte de la tarde sin comunicaciones seguras. A propósito, llegó en helicóptero a su residencia en vez de aterrizar en el Jardín Sur. Les dijo a sus asistentes: "Solo el presidente aterriza en el Jardín Sur". Fue un pequeño gesto para mostrar que no estaba tomando el poder.
La lección que sacaron los funcionarios no fue que el sistema fallara, porque Reagan sobrevivió y volvió a trabajar. Fue que incluso un presidente que claramente no puede ejercer puede dejar un hueco legal, porque las personas a su alrededor tienen miedo de actuar.
Además de 1981, la Sección 4 ha sido tema de debate varias veces sin usarse nunca. Pasó después del intento de asesinato de Reagan, en comentarios posteriores sobre su salud, y otra vez en 2017. Ese año, un grupo de miembros del Congreso presentó la Oversight Commission on Presidential Capacity Act, un proyecto de ley para crear una comisión médica permanente que ayudara a evaluar si el presidente puede ejercer. El proyecto nunca salió del comité.
En la historia de la enmienda, nunca se ha usado la Sección 4 contra un presidente, y ningún vicepresidente ha firmado una declaración según la Sección 4. El Congreso puso requisitos muy altos a propósito: la mayoría del Gabinete y, si hay desacuerdo, dos tercios del Congreso. Y han funcionado tal como se pensó. La Sección 4 está disponible para una crisis real, pero es muy difícil usarla como arma política.
En 2018 se informó que Rod Rosenstein, entonces fiscal general adjunto, había hablado en teoría sobre si los miembros del Gabinete podrían usar la Sección 4. Rosenstein dijo que esos informes no eran correctos, y no pasó nada. También hay comentaristas que de vez en cuando la mencionan por la edad avanzada de presidentes y candidatos recientes. Sus autores dirían que eso se parece más a un debate de política que a la incapacidad de la que trata la sección.
Lo que se repite, décadas de especulación y ni un solo uso real, muestra en sí mismo cómo funciona esta herramienta. Sus creadores querían que estuviera disponible pero que casi nunca se pudiera usar. Y hasta ahora, el costo político y personal de que un vicepresidente y un Gabinete actúen contra un presidente consciente que se resiste ha sido más alto de lo que cualquier grupo ha querido pagar.
La 25.ª Enmienda nunca explica qué significa de verdad "unable to discharge the powers and duties" (incapaz de cumplir los poderes y deberes). No hay un criterio médico, ni una lista de enfermedades que cuenten, ni se exige que un médico participe en la decisión del Gabinete. Los expertos en la Constitución han señalado que esto deja el término abierto a todo, desde un coma hasta una duda discutida sobre la capacidad mental. Para algunos, esa amplitud es una flexibilidad necesaria. Para otros, es un punto débil real.
El Congreso tampoco creó nunca el grupo que, según la Sección 4, puede reemplazar al Gabinete. Por eso el Gabinete en funciones sigue siendo el único con poder para empezar el proceso, y todos sus miembros los nombró el presidente y por lo general le deben su puesto. Expertos de todo el espectro político ven aquí un problema de fondo: las personas que mejor pueden notar que un presidente no puede ejercer son también las que más pueden perder, en su trabajo y en la política, si lo dicen.
Hay otras preguntas sin respuesta. ¿Los cuatro días para una segunda declaración del Gabinete son días de calendario o días hábiles? ¿Puede un presidente despedir a miembros del Gabinete en plena disputa para romper la mayoría? ¿Y esos despidos valdrían si el vicepresidente ya es presidente en funciones? Tampoco está claro si "el Congreso" que vota en 21 días es el que está en sesión o uno recién elegido, si la disputa cruza el cambio de enero.
Como ninguna parte de la Sección 4 se ha llevado a los tribunales ni se ha usado, todo esto es debate académico, no ley firme. En lo único que casi todos están de acuerdo es que una verdadera crisis de la Sección 4 se resolvería tanto por la política y la opinión pública como por el texto. Por eso se habla de ella mucho más de lo que se usa.
Una nota sobre la neutralidad
Las preguntas abiertas sobre la Sección 4 las han planteado expertos en la Constitución y legisladores de todo el espectro político, sobre presidentes de los dos partidos, durante más de cincuenta años. USGovExplained.org presenta estas preguntas para explicar cómo funciona el proceso y qué partes nunca se han puesto a prueba. No sugiere que ningún presidente haya llegado, o deba llegar, a ese punto.
Nueve datos que conviene conocer
Una lista de datos rápidos tomados del material citado en esta página, útil para una lectura rápida o para empezar una conversación en clase.
La 25.ª Enmienda no se ratificó hasta 1967, más de un siglo después de que el asesinato de Lincoln mostró por primera vez el hueco que debía cerrar.
La Sección 2 solo se ha usado dos veces, las dos en 13 meses entre 1973 y 1974: para poner a Gerald Ford de vicepresidente y luego, cuando Ford llegó a presidente, a Nelson Rockefeller.
Gerald Ford es el único presidente de EE. UU. que nunca ganó una elección nacional para presidente ni para vicepresidente. Llegó a los dos cargos por la Sección 2 y la Sección 1 de la 25.ª Enmienda.
La Sección 4, la que quita el poder al presidente contra su voluntad, nunca se ha usado de manera formal, ni siquiera cuando le dispararon a Reagan en 1981, el momento en que estuvo más cerca de necesitarse.
Kamala Harris fue la primera mujer con poder presidencial en la historia de EE. UU. el 19 de noviembre de 2021. Fue presidenta en funciones durante 85 minutos mientras el presidente Biden estaba anestesiado para una colonoscopia de rutina.
La línea de sucesión de 18 personas se puede saltar legalmente a un secretario del Gabinete que no nació ciudadano de EE. UU., porque el requisito de haber nacido ciudadano se aplica a cualquiera que actúe como presidente.
Andrew Johnson sirvió casi todo su mandato, tras el asesinato de Lincoln, sin vicepresidente, porque no hubo forma constitucional de llenar ese puesto hasta 1967.
Un secretario del Gabinete, el "superviviente designado", no va a ningún discurso del Estado de la Unión y se queda en un lugar seguro y secreto, por si todos los demás de la línea de sucesión mueren en el evento.
James Garfield vivió 79 días después de recibir un disparo en 1881 sin pasarle el poder a su vicepresidente. Ese hueco en la Constitución siguió abierto 86 años más.
Fuentes y lecturas adicionales
- Archivos Nacionales: La Constitución, Enmiendas 11-27 (25.ª Enmienda)
- Senado de EE. UU.: La Presidential Succession Act
- Senado de EE. UU.: La sucesión presidencial, 1792
- Congress.gov, Constitución Anotada: Leyes de sucesión presidencial
- Cornell LII: 25.ª Enmienda, Leyes de sucesión presidencial
- Centro Nacional de la Constitución: La 25.ª Enmienda
- Biblioteca Presidencial Reagan: ¿Quién está al mando? La 25.ª Enmienda y el intento de asesinato de 1981
- Biblioteca Presidencial Reagan: La 25.ª Enmienda, la Sección 3 y el 13 de julio de 1985
- USA.gov: Orden de sucesión presidencial
Esta página se basa en el texto y la historia de la 25.ª Enmienda publicados por los Archivos Nacionales, en la historia oficial de la Presidential Succession Act del Senado de EE. UU., en la Constitución Anotada de la Biblioteca del Congreso, en el Instituto de Información Legal de la Facultad de Derecho de Cornell, en el Centro Nacional de la Constitución y en el análisis histórico de la Biblioteca Presidencial Reagan sobre cómo se usó la enmienda en 1981 y 1985.