Cabildeo y grupos de interés

Las asociaciones comerciales y empresariales representan a empresas de una misma industria, como el American Petroleum Institute para los productores de petróleo y gas o la National Association of Realtors para los agentes inmobiliarios. También hay organizaciones amplias de muchas industrias, como la Cámara de Comercio de EE. UU., que hablan por los intereses de las empresas en general. Las empresas miembro pagan cuotas que financian al personal de cabildeo de la asociación. Así, hasta empresas medianas pueden tener presencia en Washington, algo que no podrían pagar por su cuenta.

Según los datos de OpenSecrets, la Cámara de Comercio de EE. UU. ha estado por años entre los que más gastan en cabildeo federal cada año, y suele gastar más que cualquier empresa sola. Eso muestra cómo juntar recursos en una asociación puede dar más fuerza de cabildeo que la oficina de asuntos de gobierno de una sola empresa.

Aparte de la Cámara, entre los grupos comerciales que más gastan en cabildeo han estado PhRMA, de la industria farmacéutica, la National Association of Realtors y la American Hospital Association, cada uno con decenas de millones al año. Las asociaciones también presentan comentarios públicos sobre regulaciones, pagan estudios, hacen publicidad y coordinan el cabildeo de cada uno de sus miembros.

Ser miembro puede crear tensiones internas. Una asociación amplia tiene que conciliar las posturas de fabricantes, tiendas, bancos y empresas de tecnología, y a veces algunas empresas se salen en público por un desacuerdo, como hicieron varias empresas de energía y de productos de consumo en la década de 2010 por las posturas de la Cámara sobre el clima. Los grupos más específicos hablan con una sola voz, pero llegan a menos legisladores.

Los sindicatos, como la AFL-CIO, una federación que representa a millones de trabajadores, y sindicatos individuales como los Teamsters y el Sindicato Internacional de Empleados de Servicios (SEIU), cabildean sobre salarios, seguridad en el trabajo, derechos de negociación colectiva y comercio en nombre de sus miembros, que pagan cuotas. Los sindicatos han tenido presencia constante de cabildeo en Washington desde finales del siglo XIX, lo que los hace uno de los tipos de grupos de interés más antiguos del país.

Los sindicatos también tienen comités de acción política (PAC) para llevar las contribuciones voluntarias de sus miembros a los candidatos. Esa práctica la formalizó el Comité de Educación Política de la AFL-CIO, conocido como COPE, fundado en 1955 y uno de los PAC más antiguos de la política del país.

El cabildeo sindical se concentra en unas pocas organizaciones grandes: la federación AFL-CIO, la Asociación Nacional de Educación y la Federación Estadounidense de Maestros, el SEIU y los sindicatos de la construcción. Lo que reportan gastar en cabildeo federal es mucho menos que el total de las empresas, pero los sindicatos suman voluntarios que llaman por teléfono, tocan puertas y animan a votar, algo que el dinero solo no compra.

La afiliación sindical ha bajado de cerca de un tercio de los trabajadores asalariados en los años cincuenta a cerca del 10 por ciento hoy, y a cerca del 6 por ciento en el sector privado. Eso ha reducido las cuotas y el alcance del cabildeo de los sindicatos frente a mediados del siglo XX. Hoy los trabajadores del sector público se afilian a sindicatos en una proporción mucho más alta que los del sector privado, y los dos grupos tienen más o menos el mismo número de miembros, unos 7 millones cada uno (BLS, 2024).

Las asociaciones profesionales representan a profesiones con licencia, no a empresas ni a trabajadores en general. Entre los ejemplos más conocidos están la Asociación Médica Estadounidense (AMA), que habla por los médicos, y la Asociación Estadounidense de Abogados (ABA), que habla por los abogados. Estos grupos suelen enfocarse en las reglas de licencias, de responsabilidad legal y en los detalles de las regulaciones de su profesión, más que en la política económica en general.

El cabildeo de la AMA en Washington tiene más de un siglo, desde las peleas de principios del siglo XX por las reglas estatales de licencias médicas. La AMA tuvo un papel destacado y bien documentado en el debate nacional sobre la creación de Medicare en 1965, lo que muestra cómo la influencia de una asociación profesional puede ir mucho más allá de los temas diarios de sus miembros.

La AMA hizo campaña contra las propuestas de "seguro médico obligatorio" desde los años cuarenta hasta los sesenta, popularizó la etiqueta de "medicina socializada" y, en 1961, pagó una grabación de Ronald Reagan que pedía a la gente escribirle al Congreso en contra del proyecto de Medicare. Después de que Medicare se aprobó en 1965, la AMA pasó a influir en las reglas de pago a los médicos, y por mucho tiempo controló el comité que recomienda los valores que Medicare usa para poner precio a los servicios médicos.

Otros grupos profesionales, como la Asociación Estadounidense de Abogados, el Instituto Estadounidense de Contadores Públicos y la Asociación Dental Estadounidense, se enfocan mucho en sus áreas: la admisión a la abogacía y los nombramientos de jueces, las reglas de impuestos y auditorías, y los requisitos de beneficios dentales. Su influencia muchas veces pasa por reglas muy técnicas y por el personal de los comités más que por las votaciones en el pleno.

Los grupos de un solo tema e ideológicos se organizan alrededor de una causa concreta o de un conjunto más amplio de creencias políticas, no de un sector de la economía. Cubren todo el espectro político: desde la Asociación Nacional del Rifle (NRA) sobre el derecho a portar armas, hasta el Sierra Club sobre la protección del medio ambiente, o AARP sobre temas que afectan a las personas mayores. Estos grupos suelen vivir de las cuotas y donaciones de sus miembros, no del dinero de empresas o sindicatos.

Muchos grupos de un solo tema publican "boletas de calificaciones" que califican los votos de los legisladores en los temas que siguen. La Liga de Votantes por la Conservación empezó esta táctica con su calificación ambiental nacional en 1970, y desde entonces grupos de todo el espectro ideológico la han adoptado para movilizar a sus miembros según cómo votan los representantes en funciones.

El Instituto de Acción Legislativa de la NRA, fundado en 1975, y el Sierra Club, fundado en 1892 y activo en el cabildeo federal desde mediados del siglo XX, se citan mucho como ejemplos de los dos extremos, porque ambos combinan cabilderos pagados en Washington con muchos miembros que pagan cuotas y que se pueden movilizar para contactar al Congreso. AARP, con decenas de millones de miembros, está entre los grupos más citados sobre el Seguro Social y Medicare.

Los politólogos señalan que grupos muy motivados por un solo tema pueden pesar más que mayorías más grandes pero menos enfocadas, porque sus miembros votan y donan pensando en ese único tema. Las calificaciones convierten los votos de un legislador en una nota que los miembros ven antes de una elección, un método que usan en todo el espectro la Liga de Votantes por la Conservación, la NRA, la Cámara de Comercio de EE. UU., Americans for Democratic Action y la American Conservative Union.

Los centros de estudios (think tanks), como la Brookings Institution, la Heritage Foundation y el Cato Institute, producen estudios, análisis y recomendaciones de política que influyen en el debate en Washington, sin necesariamente hacer los contactos directos de cabildeo que obligan a registrarse según la Ley de Divulgación del Cabildeo. Muchos están organizados como organizaciones sin fines de lucro 501(c)(3), una categoría fiscal que pone un límite legal a cuánto de su actividad puede ser cabildeo directo.

Una organización 501(c)(3) que quiere límites legales más claros puede elegir la prueba de gastos 501(h) según las reglas del IRS. Esa prueba fija montos concretos para el gasto en cabildeo según el presupuesto total de la organización. Es una alternativa a la prueba más vaga de "parte sustancial", que de otro modo decide cuánto puede cabildear una organización benéfica sin arriesgar su exención de impuestos.

Hay centros de estudios muy antiguos y relativamente no partidistas, como Brookings y la RAND Corporation, y otros abiertamente ideológicos, como Heritage (conservador), el Center for American Progress (progresista) y Cato (libertario). Muchos combinan un brazo de investigación 501(c)(3) con una filial de defensa 501(c)(4) aparte, que puede cabildear y hacer campaña con más libertad.

Como los centros de estudios dan testimonios, redactan textos de leyes y aportan expertos que después entran a trabajar en los gobiernos, los críticos han cuestionado qué tan transparente es su financiamiento, sobre todo las donaciones de gobiernos extranjeros y empresas. Una investigación de 2016 documentó casos en que donantes empresariales influyeron en estudios de centros de estudios, lo que llevó a varias instituciones a publicar sus listas de donantes y adoptar reglas de transparencia.

Los grupos de interés público y ciudadanos, como Common Cause y Public Citizen, defienden causas que presentan como buenas para todo el público y no para un interés económico específico. Por lo general se financian con donaciones pequeñas de personas y no con cuotas de industrias. Este tipo de grupo creció mucho con los movimientos de consumidores y de reforma del gobierno de los años sesenta y setenta.

Ralph Nader fundó Public Citizen en 1971, varios años después de que su libro de 1965 "Unsafe at Any Speed" (Inseguro a cualquier velocidad) criticara la seguridad de los autos y ayudara a aprobar la Ley Nacional de Seguridad del Tránsito y de Vehículos de Motor. Así creó un modelo de cabildeo de interés público financiado por donantes pequeños que después siguieron otros grupos de consumidores, ambientalistas y de rendición de cuentas del gobierno.

Esa ola de los años sesenta y setenta también trajo a Common Cause (1970), los Grupos de Investigación de Interés Público, el Environmental Defense Fund y el Natural Resources Defense Council. Estos grupos combinaron el cabildeo con demandas judiciales y campañas en los medios, y ayudaron a aprobar los cambios de 1974 a la Ley de Libertad de Información, la ley de financiamiento de campañas después de Watergate y grandes leyes ambientales.

Su modelo, muchos donantes pequeños, un tema presentado como de interés general y una mezcla de cabildeo, demandas y trabajo con la prensa, lo han adoptado grupos de todo el espectro. Grupos conservadores y libertarios como Judicial Watch y varias organizaciones de contribuyentes usan las mismas herramientas para otros fines. La etiqueta de "interés público" se discute justamente porque cada grupo define el interés del público de forma distinta.

Gobiernos, partidos políticos y empresas extranjeras contratan a empresas estadounidenses de cabildeo, relaciones públicas y abogados para representar sus intereses en Washington. Pero estos acuerdos se rigen por la Ley de Registro de Agentes Extranjeros de 1938, conocida como FARA, y no por la Ley de Divulgación del Cabildeo. FARA exige registrarse ante el Departamento de Justicia, no ante el Senado ni la Cámara, y hacer públicos muchos de los materiales y comunicaciones que se reparten en nombre del cliente extranjero.

FARA se aprobó en 1938 como respuesta a la propaganda a favor de los nazis dentro del país, pero por décadas se aplicó poco, sobre todo después de que la Ley de Divulgación del Cabildeo de 1995 llevó la supervisión general del cabildeo hacia el cumplimiento voluntario. Eso cambió después de 2017. Según analistas legales, el juicio del Departamento de Justicia contra Paul Manafort, exjefe de campaña de Trump, por no registrarse como agente pagado del gobierno de Ucrania, marcó una nueva etapa de aplicación agresiva de FARA.

FARA cubre a los agentes de "foreign principals" (mandantes extranjeros): gobiernos, partidos y, salvo que haya una excepción, empresas y personas extranjeras. Exige presentar ante la Unidad FARA del Departamento de Justicia los contratos, los pagos y copias de los "materiales informativos" que se reparten. Una excepción comercial deja que muchos clientes de negocios extranjeros se registren según la Ley de Divulgación del Cabildeo común, un hueco que el Congreso ha pensado cerrar varias veces.

Después de 2016, el Departamento de Justicia impulsó la aplicación de FARA: el caso Manafort, un proceso de opiniones consultivas y cada vez más registros por trabajo para países del Golfo, entidades ligadas a China y otros. Un informe de 2016 del inspector general del Departamento había encontrado que la Unidad FARA tenía pocos recursos y era pasiva, y desde entonces el Congreso ha debatido proyectos para agregar multas civiles y una oficina dedicada a hacer cumplir la ley.

Ciudades, condados, estados y universidades públicas también cabildean al gobierno federal. Contratan representantes en Washington o tienen sus propias oficinas de asuntos federales para competir por fondos federales, influir en leyes que afectan su territorio y seguir los cambios en las regulaciones. Es un tipo de cabildeo entre gobiernos, distinto del de la industria privada o de los grupos ciudadanos.

Organizaciones como la Asociación Nacional de Gobernadores y la Conferencia Nacional de Legislaturas Estatales se registran ellas mismas como cabilderos y representan a los gobiernos estatales en conjunto en Washington, aunque según la Constitución los estados que representan son gobiernos soberanos aparte, no intereses privados.

Los llamados "Siete Grandes" grupos entre gobiernos, la Asociación Nacional de Gobernadores, la Conferencia Nacional de Legislaturas Estatales, el Consejo de Gobiernos Estatales, la Asociación Nacional de Condados, la Liga Nacional de Ciudades, la Conferencia de Alcaldes de EE. UU. y la Asociación Internacional de Administración de Ciudades y Condados, cabildean al Congreso sobre obligaciones, fondos y cuándo la ley federal pasa por encima de la estatal. Muchos estados, ciudades y sistemas universitarios públicos grandes también tienen sus propias oficinas en Washington o contratan empresas.

En Garcia v. San Antonio Metropolitan Transit Authority (1985), la Corte Suprema decidió que la principal protección de los estados contra los excesos del gobierno federal es política, por medio de su representación en el Congreso, y no judicial. Esa es parte de la razón por la que el cabildeo organizado de estados y gobiernos locales se considera legítimo. La ley federal por lo general prohíbe usar los propios fondos federales que reciben para cabildear al Congreso.

El cabildeo directo es contactar en persona a un "funcionario cubierto", es decir, un congresista, un empleado del Congreso o un alto funcionario del poder ejecutivo, para argumentar a favor o en contra de una ley o una regulación concreta. Puede ser en reuniones en persona, llamadas, testimonios formales en una audiencia de un comité o análisis por escrito que se le entregan a la oficina de un legislador.

Como el personal del Congreso muchas veces se encarga del trabajo diario en cada tema, los cabilderos suelen pasar más tiempo con el personal de los comités y de las oficinas que con los propios congresistas. Los informes trimestrales de la Ley de Divulgación del Cabildeo exigen nombrar los funcionarios u oficinas concretos que se contactaron en cada tema, no solo el tema en general.

Según la LDA, un "contacto de cabildeo" es cualquier comunicación oral, escrita o electrónica con un funcionario cubierto sobre leyes, reglas, fondos, contratos, nombramientos o el manejo de un programa. Algunas comunicaciones no cuentan: el testimonio en una audiencia pública, las respuestas a una agencia que pide comentarios del público y las comunicaciones que exige una ley.

El cabildeo directo que funciona casi siempre le da a una oficina algo que necesita, como un cálculo del efecto en sus electores, un texto para un informe, una lista de quienes apoyan una idea o un arreglo técnico, en vez de una simple petición. Los cabilderos también siguen las audiencias y las sesiones donde se trabajan los proyectos, les explican los temas a los congresistas antes de votar y ayudan a organizar visitas. Es un trabajo legal, que se reporta por tema y que es central para cómo se escriben las leyes detalladas.

A veces los grupos de interés redactan el texto de un proyecto de ley y se lo dan a la oficina de un legislador que simpatiza con ellos para que lo presente con pocos o ningún cambio. Es una práctica muy documentada y por lo general legal, que llena un hueco real: la mayoría de las legislaturas estatales y muchas oficinas del Congreso tienen mucho menos personal de políticas del que haría falta para la cantidad de proyectos que ven.

Una investigación de dos años de USA Today, el Arizona Republic y el Center for Public Integrity, publicada en 2019 como "Copy, Paste, Legislate" (Copiar, pegar, legislar), usó un programa para comparar textos en casi un millón de proyectos de ley estatales. Encontró al menos 10,000 proyectos copiados casi por completo de leyes modelo de grupos de interés, y más de 2,100 de ellos se convirtieron en ley.

El centro más conocido de leyes modelo es el American Legislative Exchange Council (ALEC), una red de legisladores estatales conservadores y empresas miembro que aprueba "leyes modelo" que sus legisladores llevan a sus estados. Del lado progresista está, por ejemplo, el State Innovation Exchange. Organizaciones sin fines de lucro, agencias y comisiones de leyes uniformes también reparten textos modelo.

El análisis "Copy, Paste, Legislate" encontró leyes modelo de grupos empresariales, de organizaciones de todo el espectro y de centros de estudios, sobre temas que iban desde límites a las demandas por asbesto hasta reglas de privacidad de datos y protecciones para inquilinos. Quienes las apoyan dicen que las leyes modelo son una forma eficiente de difundir políticas ya probadas. Los críticos dicen que dejan que intereses de afuera fijen la agenda de los estados sin que el público sepa de dónde vienen.

El cabildeo de base de verdad es cuando un grupo de interés moviliza a sus propios miembros reales, como los afiliados de un sindicato o las empresas que pagan cuotas a una asociación, para que contacten directamente a sus representantes. Es una táctica protegida por el mismo derecho de petición de la Primera Enmienda que cubre a los cabilderos pagados.

El "astroturfing" es una imitación fabricada del apoyo de base: la paga y la organiza un interés con dinero, pero se diseña para parecer un sentimiento espontáneo del público. El nombre viene de AstroTurf, una marca de pasto artificial, en contraste con "grass roots" (las bases, literalmente "raíces de pasto"). El senador de Texas Lloyd Bentsen inventó el término en 1985, después de que su oficina recibió una ola coordinada de cartas iguales a favor de la industria de seguros. Comentó que "a fellow from Texas can tell the difference between grass roots and AstroTurf" (un tipo de Texas sabe distinguir entre el pasto de verdad y el AstroTurf).

La LDA no exige reportar el "cabildeo de base", es decir, los mensajes que animan al público a contactar a los funcionarios. Por eso las campañas pagadas que generan cartas, llamadas y correos de electores casi no aparecen en los informes federales, a diferencia de los contactos directos. Hay empresas que se dedican a hacer estas campañas, que a veces generan decenas de miles de mensajes casi iguales.

Entre los abusos de astroturfing ha habido cartas falsas enviadas con los nombres de electores reales sin que ellos lo supieran, algo que se descubrió en 2009 en una campaña de la industria del carbón contra una ley sobre el clima, y falsos grupos "ciudadanos" pagados por completo por una sola empresa. Algunas reformas propuestas exigirían reportar el gasto en campañas de base pagadas por encima de cierto monto.

Muchos grupos de interés forman comités de acción política (PAC). Son entidades legalmente separadas que piden contribuciones voluntarias a los empleados de una empresa, a los miembros de un sindicato o a los simpatizantes de una asociación, y luego donan ese dinero junto a los candidatos, con los límites que fija la ley federal.

Un PAC "multicandidato", es decir, uno con más de 50 donantes que ha dado dinero a al menos cinco candidatos federales, puede darle hasta $5,000 a un solo candidato por elección según las reglas de la Comisión Federal de Elecciones (FEC). Como la primaria y la elección general cuentan como elecciones separadas, un PAC puede darle legalmente a un candidato hasta $10,000 en un mismo ciclo de dos elecciones.

Los PAC tradicionales tienen límites estrictos: pueden recibir hasta $5,000 al año de una persona y deben reportar sus donantes y gastos a la FEC. Es poco dinero comparado con una campaña moderna, así que en general se entiende que una contribución de un PAC sirve para asegurar acceso y mostrar afinidad, más que para pagar una campaña.

Los super PAC y los grupos 501(c)(4), que nacieron de fallos judiciales después de 2010, son otro camino. Pueden recaudar y gastar cantidades sin límite por su cuenta, pero no pueden darles dinero directamente a los candidatos ni coordinarse con ellos (los partidos políticos sí pueden ahora, porque la Corte Suprema anuló sus límites de gasto coordinado en NRSC v. FEC en junio de 2026). Muchos cabilderos también actúan como "agrupadores" (bundlers) que juntan y entregan cheques de otras personas, algo que la ley de 2007 obliga a las campañas a reportar por encima de cierto monto.

La "puerta giratoria" es el paso de funcionarios entre puestos de gobierno y trabajos de cabildeo, en cualquier dirección. Este ir y venir les da a las empresas de cabildeo tanto conocimiento desde adentro de cómo funciona una agencia o un comité como relaciones personales con los funcionarios que siguen ahí.

Organizaciones que siguen este fenómeno, como la base de datos de puerta giratoria de OpenSecrets, han encontrado que una buena parte de los congresistas que dejan el cargo se registran como cabilderos o toman puestos de "asuntos de gobierno" muy parecidos, con trabajo de tipo cabildeo pero sin pasar necesariamente el límite de registro de la Ley de Divulgación del Cabildeo. A esto a veces se le llama "cabildeo en la sombra".

La puerta gira en los dos sentidos. Los exempleados y excongresistas llevan relaciones y conocimiento de los procesos a las empresas y sus clientes, mientras que cabilderos y gente de la industria entran a las agencias y al personal del Congreso con conocimiento del tema. Los periodos de enfriamiento de uno a dos años limitan cabildear al antiguo empleador, pero no asesorar, hacer estrategia ni cabildear en otras partes del gobierno.

Estudios de politólogos han encontrado que los cabilderos que antes trabajaron para un congresista concreto cobran bastante menos cuando ese congresista deja el cargo. Es una prueba de que las relaciones, y no solo el conocimiento, tienen valor. En los últimos Congresos, cerca de la mitad de los miembros que se fueron tomaron trabajos en empresas de cabildeo o de asuntos de gobierno, aunque muchos evitan registrarse.

Grupos de interés que quizá tienen poco en común muchas veces forman coaliciones temporales alrededor de un solo tema. Juntan recursos y se dan credibilidad unos a otros. Por ejemplo, grupos ambientalistas y organizaciones de cazadores o pescadores que se oponen juntos a un proyecto de construcción, o grupos empresariales y sindicatos que apoyan juntos una medida de comercio.

El membrete público de una coalición, con decenas de organizaciones miembro, es en sí una herramienta de cabildeo. Busca mostrarles a los legisladores que una postura tiene un apoyo amplio y variado, y no solo el interés de una empresa o grupo.

Las alianzas de "extraños compañeros de cama", como empresas de tecnología y grupos de libertades civiles sobre la vigilancia, reformistas de la justicia penal que van desde la ACLU hasta grupos ligados a los hermanos Koch, o dueños de armas y defensores de las tierras públicas, se arman a propósito para mostrar que una propuesta no es un pedido partidista ni de una sola industria.

Las coaliciones temporales muchas veces usan un nombre neutral y las maneja una empresa de cabildeo o de relaciones públicas, lo que puede ocultar quién las paga y las dirige. Algunas reformas propuestas han buscado obligar a las coaliciones de cabildeo a revelar a sus miembros y a quienes las financian, pero la LDA todavía solo pregunta si alguien registrado es parte de una coalición, no pide nombrar a cada participante o financiador.

Los grupos de interés también hacen presión fuera del Congreso y de las agencias federales, presentando demandas o escritos "amicus curiae", en latín "amigo de la corte", en casos importantes para argumentar a favor de un resultado legal. La Ley de Divulgación del Cabildeo no cubre para nada esta vía de influencia, porque se enfoca en los contactos con los poderes legislativo y ejecutivo, no con el judicial.

El propio caso Citizens United empezó como una demanda de defensa de intereses, presentada por una organización política sin fines de lucro contra las restricciones de financiamiento de campañas sobre una película que había producido. Muestra cómo el caso judicial de un solo grupo de interés puede cambiar las reglas del gasto político de todos los demás grupos en el país.

Grupos como la ACLU, el NAACP Legal Defense Fund, la Pacific Legal Foundation, el Institute for Justice y los brazos legales de las industrias presentan "demandas de impacto" para sentar precedentes, y presentan escritos de amicus en casos que no iniciaron ellos. En un periodo típico de la Corte Suprema, los casos más sonados atraen decenas de escritos de amicus de grupos de interés de todos los lados.

Las demandas se usan mucho cuando el camino legislativo está bloqueado: grupos ambientalistas demandan para que se cumplan leyes que las agencias no aplican, grupos empresariales demandan para anular reglas, y grupos de derechos civiles demandan para tumbar leyes. Como el "cabildeo judicial" no lo cubre la LDA, esta vía de influencia, incluido el dinero detrás de los escritos de amicus, se reporta mucho menos que el cabildeo legislativo.

Como la Primera Enmienda protege "the right of the people... to petition the Government for a redress of grievances" (el derecho del pueblo... a pedirle al gobierno que corrija sus agravios), el Congreso no puede simplemente prohibir el cabildeo. Por eso todas las grandes leyes federales sobre cabildeo se han enfocado en exigir que se sepa quién cabildea y en nombre de quién, y no en prohibir la actividad.

El fallo de la Corte Suprema de 1954 en United States v. Harriss reforzó ese límite de forma directa. Leyó de manera estrecha el texto de la Ley Federal de Regulación del Cabildeo de 1946 justamente para no anularla por ser inconstitucionalmente vaga, y dejó la transparencia, no la restricción, como el modelo que aguanta ante la Constitución. La Ley de Divulgación del Cabildeo de 1995 y sus cambios posteriores han seguido ese modelo.

Los tribunales siempre han aceptado la obligación de reportar el cabildeo como una carga ligera, justificada por el interés del público en saber quién intenta influir en el gobierno. Aplican el mismo "escrutinio exigente" que usan para la divulgación en el financiamiento de campañas. En cambio, prohibir el cabildeo o exigir una licencia a los cabilderos se juzgaría con el control más estricto y casi seguro no pasaría.

El derecho de petición también dio origen a la "doctrina Noerr-Pennington", una serie de casos de competencia económica de 1961 a 1965. Según esta doctrina, las empresas que piden juntas algo al gobierno, incluso leyes que limitan la competencia, por lo general no pueden ser demandadas por violar las leyes de competencia, porque pedir al gobierno es una actividad protegida. Después, la doctrina se amplió al cabildeo ante agencias y a las demandas judiciales.

Según la Ley de Divulgación del Cabildeo de 1995, una persona debe registrarse como cabildero de un cliente si hace más de un contacto de cabildeo con un funcionario federal cubierto y dedica al menos el 20 por ciento de su tiempo a cabildear para ese cliente en un periodo de tres meses.

Para registrarse también hay que pasar un monto mínimo, por lo general $3,000 en ingresos trimestrales por cabildeo para una empresa que representa a un cliente de afuera, o un monto más alto para los gastos de cabildeo propios de una organización. Los cabilderos registrados deben presentar cada trimestre informes públicos LD-2 con los proyectos de ley, agencias y temas concretos en los que trabajaron. Se pueden buscar en las bases de datos de la Oficina de Registros Públicos del Senado y del secretario de la Cámara.

Una organización con cabilderos propios debe registrarse cuando sus gastos totales en cabildeo pasan cierto monto (unos $14,000 por trimestre, ajustado con el tiempo) y al menos un empleado cumple las pruebas de cabildero. Las empresas se registran por cada cliente, y los informes trimestrales LD-2 estiman los ingresos o gastos de cabildeo en rangos de $10,000 y nombran los temas, proyectos y oficinas contactadas.

La línea de registro tiene muchos huecos. Un asesor que hace un solo contacto, dedica el 19 por ciento de su tiempo o trabaja por medio de colegas registrados no tiene que registrarse. Las revisiones anuales de la GAO encuentran que muchos registrados reportan de menos. Los casos de incumplimiento se pueden enviar a la Fiscalía Federal de D.C., pero rara vez se piden las multas civiles de hasta $200,000 y casi nunca hay casos penales.

La Ley de Liderazgo Honesto y Gobierno Abierto de 2007 por lo general prohíbe a los cabilderos registrados y a las organizaciones que los emplean dar regalos, comidas o entretenimiento a los congresistas y a su personal. Así cerró los huecos que dejaban que los cabilderos pagaran seguido las comidas, las salidas a jugar golf y las entradas a partidos de los legisladores antes de la reforma.

La misma ley alargó el periodo de "enfriamiento" antes de que los funcionarios puedan cabildear a sus antiguos colegas: dos años para los senadores y para los altos funcionarios del poder ejecutivo antes de cabildear su antigua cámara o agencia, y un año para los exmiembros de la Cámara y su personal. Estas reglas buscan frenar, aunque no acabar, la puerta giratoria de la que se habló en la pestaña anterior.

Las reglas de regalos tienen excepciones: "eventos con mucha asistencia", productos del estado de origen, amistades personales, eventos de campaña y actividades para recaudar fondos para caridad. Los críticos dicen que todavía dejan que cabilderos y legisladores convivan socialmente. Quienes hacen cumplir estas reglas son los Comités de Ética de la Cámara y del Senado, que rara vez ponen sanciones públicas.

Los periodos de enfriamiento cambian según el puesto: dos años para senadores y funcionarios ejecutivos de muy alto nivel, un año para miembros de la Cámara y personal de alto nivel, y menos tiempo o ninguna restricción para el personal de menor rango. Ninguna regla impide que un exfuncionario entre de inmediato a una empresa y dirija el cabildeo de otros. Por eso los grupos de vigilancia dicen que la puerta giratoria se frenó, pero no se cerró.

Quien cabildee en nombre de un gobierno extranjero, un partido político extranjero u otro "foreign principal" (mandante extranjero) debe registrarse ante el Departamento de Justicia según la Ley de Registro de Agentes Extranjeros de 1938. Es un sistema aparte y por lo general más estricto que la Ley de Divulgación del Cabildeo del Congreso, y exige hacer públicos muchos de los contratos y materiales que se reparten.

Por mucho tiempo, FARA se aplicó poco, sobre todo después de que los cambios de 1966 y la Ley de Divulgación del Cabildeo de 1995 llevaron la práctica general hacia el cumplimiento voluntario. Pero en 2018 el Departamento de Justicia procesó a Paul Manafort por ocultar su trabajo pagado para el gobierno de Ucrania, lo que terminó en una declaración de culpabilidad y una pena de cinco años por el cargo ligado a FARA. Según analistas legales, eso marcó una etapa nueva y más agresiva de aplicación de FARA que ha seguido desde entonces.

FARA tiene una excepción comercial: un cabildero que trabaja para una empresa extranjera en asuntos de negocios normales puede registrarse según la LDA. Pero el trabajo para un gobierno o partido extranjero, o el que sirve sobre todo a los intereses políticos de un gobierno extranjero, exige registrarse según FARA y revelar con más detalle las comunicaciones y el dinero.

Los casos recientes de FARA han ido más allá de Manafort: declaraciones de culpabilidad y juicios por trabajo sin registrar para los gobiernos de Turquía, los Emiratos Árabes Unidos y entidades ligadas a China, y acuerdos civiles con grandes empresas de abogados y de cabildeo. El Congreso ha presentado varias veces proyectos para darle al Departamento de Justicia más poder para investigar y para reducir la excepción de la LDA, pero no los ha aprobado.

Las leyes de financiamiento de campañas y las de divulgación del cabildeo son distintas ante la ley, pero en la práctica van muy de la mano, porque los grupos de interés suelen combinar el cabildeo directo con apoyo económico a las campañas de los legisladores a quienes cabildean. El fallo de la Corte Suprema de 1976 en Buckley v. Valeo fue el primero en decir que gastar dinero en expresión política es en sí una forma de expresión protegida por la Constitución. Aun así, dejó que el Congreso limitara las contribuciones directas a los candidatos para prevenir la corrupción.

El fallo de la Corte de 2010 en Citizens United v. FEC llevó esa lógica más lejos y anuló los límites al gasto político independiente de empresas y sindicatos. Dos meses después, un tribunal federal de apelaciones usó el mismo razonamiento en SpeechNow.org v. FEC para eliminar los límites a las contribuciones a grupos que solo hacen gastos independientes. Así nació el "super PAC" moderno, que puede recaudar y gastar cantidades sin límite siempre que no se coordine directamente con la campaña de un candidato.

Buckley mantuvo los límites a las contribuciones y las reglas de transparencia creadas después de Watergate, pero anuló los límites de gasto y rechazó limitar lo que un candidato gasta de su propio dinero. Fijó el marco que todavía rige: las contribuciones se pueden limitar para evitar la corrupción de "quid pro quo" (un favor a cambio de otro) o su apariencia, pero los gastos independientes por lo general no.

McConnell v. FEC (2003) confirmó la prohibición de la ley McCain-Feingold al "dinero blando" de los partidos, que sigue vigente. Por eso el dinero sin límite hoy pasa por super PAC y organizaciones sin fines de lucro, no por los partidos. Críticos de todo el espectro dicen que la línea entre contribución y gasto es inestable, pero ha limitado todas las propuestas de reforma durante 50 años.

Algunas organizaciones sin fines de lucro con actividad política se organizan bajo la Sección 501(c)(4) del código fiscal como organizaciones de "bienestar social". Esa categoría les deja gastar en política siempre que no sea su actividad "principal". A diferencia de los PAC o los super PAC, la ley federal por lo general no les exige revelar a sus donantes, un patrón que se conoce como "dinero oscuro" (dark money).

El IRS nunca ha definido con precisión qué parte del gasto de un grupo 501(c)(4) cuenta como su actividad "principal". Por eso se usa mucho la idea práctica de que cerca de la mitad del presupuesto de un grupo puede ir a la política sin poner en riesgo su categoría fiscal. Según grupos no partidistas que siguen el financiamiento de campañas, casi $2,000 millones en dinero oscuro pasaron por las elecciones federales solo en el ciclo de 2024, la cifra más alta registrada.

Los grupos 501(c)(4) deben reportar a la FEC su gasto electoral y, en algunos casos, nombrar a los donantes que dieron específicamente para ese gasto. Pero los donantes que le dan al grupo en general no se revelan, y esa es la parte "oscura". Estos grupos también pagan "anuncios sobre temas" que se quedan justo antes de pedir el voto, así que puede que ni siquiera cuenten como gasto electoral que haya que reportar.

Las redes de ambos partidos usan esta herramienta. En la derecha, grupos ligados a Americans for Prosperity y la Judicial Crisis Network; en la izquierda, grupos como el Sixteen Thirty Fund y filiales de America Votes. Unos pocos estados ahora exigen revelar a los grandes donantes detrás del gasto político, y la Ley DISCLOSE federal ha pasado en la Cámara en algunos momentos, pero nunca en el Senado.

La Ley de Divulgación del Cabildeo solo rige el cabildeo ante el gobierno federal. Cada legislatura estatal pone sus propios límites de registro, reglas de regalos y requisitos de divulgación para cabildear al gobierno estatal. Así, un cabildero que trabaja tanto con el Congreso como con un capitolio estatal debe registrarse y reportar según dos sistemas legales totalmente distintos.

La Conferencia Nacional de Legislaturas Estatales, que es ella misma una organización de cabildeo registrada que representa a los gobiernos estatales, sigue estas diferencias entre estados. Van desde prohibiciones estrictas de regalos y límites de registro bajos en algunos estados hasta requisitos de divulgación bastante ligeros en otros, un mosaico que casi nunca se ve en las clases de educación cívica, enfocadas en el gobierno federal.

Las reglas estatales cambian mucho. Algunos estados, como Wisconsin y Washington, tienen prohibiciones estrictas de regalos e informes detallados; otros solo piden un registro anual y muy poca información. La definición de quién es cabildero cambia en cada estado, y muchas ciudades y condados tienen sus propios sistemas de registro.

Las campañas por medidas en la boleta suman otra capa. En los 24 estados con iniciativas ciudadanas, los grupos de interés gastan mucho para poner, aprobar o tumbar medidas, y ese gasto se reporta según las leyes estatales de financiamiento de campañas, no las de cabildeo. Como la educación cívica y los medios nacionales se enfocan en Washington, esta gran cantidad de actividad de influencia estatal y local se estudia relativamente poco.