Dos condiciones, doce palabras
La expropiación, o dominio eminente, es el poder del gobierno de tomar propiedad privada. La Constitución no la prohíbe; le pone condiciones. La Quinta Enmienda exige que la expropiación sea para un "uso público" y que se pague a cambio una "compensación justa", y la Enmienda 14 es la razón por la que ese requisito obliga a las ciudades y los estados, y no solo al gobierno federal. Esta cronología cuenta cómo se armó ese marco, de 1791 a hoy.
Ratificada el 15 de diciembre de 1791 como parte de la Carta de Derechos, la Quinta Enmienda termina con una sola oración que hoy se conoce como la Cláusula de Expropiación (Takings Clause): "nor shall private property be taken for public use, without just compensation" (ni se tomará propiedad privada para uso público sin una compensación justa). Fue una respuesta directa a lo que se vivió en la época de la Revolución, cuando las fuerzas británicas, y hasta las estadounidenses, tomaban propiedades, comida, caballos y edificios de los colonos para usos militares, pagando poco o nada.
A diferencia de casi todo el resto de la Quinta Enmienda, que protege a las personas acusadas de delitos, la Cláusula de Expropiación no le prohíbe al gobierno tomar propiedad privada. Permite la práctica, llamada dominio eminente o expropiación, pero le pone dos condiciones: la expropiación debe ser para un "uso público", y el dueño debe recibir una "compensación justa", que por lo general se entiende como el valor de mercado de la propiedad.
Durante casi todo el primer siglo del país, la cláusula solo se aplicaba al gobierno federal, no a los estados ni a las ciudades. Por eso la historia de cómo llegó a limitar también a los gobiernos estatales y locales es en sí parte de la historia constitucional de la expropiación, que se cuenta más adelante en esta cronología.
Que la cláusula sea tan corta es a propósito, pero también la ha vuelto una de las frases más peleadas en los tribunales de toda la Constitución, porque el texto no define ni el "uso público" ni la "compensación justa". Así, ambos términos se han tenido que ir definiendo caso por caso durante más de dos siglos.
John Barron tenía un muelle rentable en el puerto de Baltimore. Unas obras de calles de la ciudad desviaron arena y escombros al puerto, y el agua alrededor del muelle se llenó tanto de sedimento que ya no servía para barcos grandes, lo que destruyó casi todo su valor. Barron demandó a la ciudad, con el argumento de que Baltimore le había quitado su propiedad sin la compensación justa que exigía la Quinta Enmienda.
El presidente de la Corte, John Marshall, escribiendo por una Corte Suprema unánime, decidió que la Carta de Derechos, incluida la Cláusula de Expropiación de la Quinta Enmienda, solo limitaba al gobierno federal y no a los gobiernos estatales o locales, porque se había adoptado justamente para limitar al nuevo gobierno nacional que temían los estados, no para limitar a los propios estados.
Barron perdió su caso y no recibió ninguna solución según la Constitución federal, porque la Quinta Enmienda simplemente no se aplicaba a lo que Baltimore, un gobierno municipal, le había hecho a su propiedad. Cualquier protección contra expropiaciones estatales y locales tendría que venir de la constitución o las leyes del propio estado, si existían, y no de la Constitución federal.
Ese vacío, ninguna protección federal contra las expropiaciones estatales y locales, siguió siendo la ley por más de sesenta años, hasta que la ratificación de la Enmienda 14 empezó a cambiarlo.
La Enmienda 14, ratificada en 1868 después de la Guerra Civil, incluyó una Cláusula del Debido Proceso que prohíbe a cualquier estado privar "any person of life, liberty, or property, without due process of law" (a cualquier persona de la vida, la libertad o la propiedad sin el debido proceso legal). Por décadas después de su ratificación no estuvo claro si esta nueva cláusula absorbía en silencio, o "incorporaba", alguna de las protecciones concretas de la Carta de Derechos original, incluido el requisito de compensación justa de la Quinta Enmienda, para aplicarlas por primera vez a los estados.
En Chicago, Burlington & Quincy Railroad Co. v. City of Chicago (1897), el ferrocarril argumentó que Chicago le había quitado una franja de su tierra para hacer una calle sin pagarle una compensación adecuada, en violación de la Cláusula del Debido Proceso de la Enmienda 14. La Corte Suprema estuvo de acuerdo. Decidió que cuando un estado toma propiedad privada sin compensación justa, priva a alguien de su propiedad sin el debido proceso legal. En la práctica, así aplicó por primera vez el requisito de compensación de la Quinta Enmienda a los gobiernos estatales y locales por medio de la Enmienda 14.
El fallo dio vuelta el efecto práctico de Barron v. Baltimore en el tema concreto de las expropiaciones, décadas antes de que la Corte Suprema empezara a aplicar a los estados, en el siglo XX y por el mismo proceso de incorporación, la mayoría de las otras protecciones de la Carta de Derechos, como la libertad de expresión, el derecho a un abogado o la regla de exclusión de pruebas.
Hoy, por eso casi todos los casos de expropiación que de verdad afectan a los dueños de propiedades, expropiaciones de ciudades, condados, agencias de renovación urbana y departamentos estatales de carreteras, se pelean como casos de la Quinta y la Enmienda 14 juntas: la Quinta Enmienda da el derecho de fondo, y la Enmienda 14 es el mecanismo legal que hace que ese derecho obligue a los gobiernos estatales y locales.
Antes de 1931, el gobierno federal por lo general tenía que terminar todo un juicio de expropiación, incluida la decisión final sobre la compensación justa, antes de poder quedarse con el título o la posesión de la tierra expropiada. Era un proceso que podía tardar años y retrasar proyectos públicos urgentes.
La Ley Federal de Declaración de Toma de 1931 cambió eso. Deja que el gobierno federal presente una "declaración de toma", deposite ante el tribunal su propio cálculo de buena fe de la compensación justa y se quede de inmediato con el título y la posesión de la propiedad. Mientras tanto, el juicio del dueño por el monto final y real de la compensación sigue después, un proceso al que se suele llamar "toma rápida" (quick take).
Desde entonces, la mayoría de los estados han adoptado leyes parecidas de toma rápida para sus propias expropiaciones. Eso significa que, en la mayoría de los casos de expropiación de hoy, el dueño pierde la posesión de su tierra mucho antes de que un tribunal decida en definitiva cuánto se le debe, y pelea ese monto, a veces durante años, cuando el gobierno ya tiene la propiedad.
Los procedimientos de toma rápida aceleran mucho los proyectos públicos, pero también los han criticado los defensores del derecho de propiedad, porque un dueño puede ser desplazado de inmediato con base en un cálculo del gobierno que, después de años de juicio, puede resultar mucho más bajo de lo que de verdad se le debía.
Antes de 1970, una persona o negocio desplazado por un proyecto pagado con fondos federales, como una carretera, una zona de renovación urbana o una presa, por lo general solo tenía derecho al valor de mercado del terreno. No tenía derecho legal a ayuda para pagar la mudanza, una vivienda temporal o el costo más alto de una propiedad parecida en otro barrio.
El Congreso aprobó la Ley Uniforme de Ayuda para la Reubicación y Políticas de Adquisición de Bienes Inmuebles de 1970, conocida como URA. Fijó reglas nacionales uniformes y obligatorias para toda adquisición con fondos federales: tasaciones justas, la obligación de negociar de buena fe antes de expropiar, y pagos de reubicación aparte para cubrir la mudanza y, cuando hace falta, la diferencia entre la hipoteca vieja del dueño y el costo de una casa parecida para reemplazarla.
La URA sigue siendo hoy el principal marco legal federal para la expropiación y la reubicación, con reglas detalladas en la Parte 24 del Título 49 del Código de Regulaciones Federales, y la mayoría de los estados han adoptado requisitos parecidos de ayuda para la reubicación, muy basados en ella, para las expropiaciones estatales y locales.
La ley llegó recién después de la ola más fuerte de construcción urbana de carreteras y de renovación de los años cincuenta y sesenta, la época de Berman v. Parker y del desplazamiento urbano por el sistema de carreteras interestatales. Por eso protege a las personas desplazadas hoy por proyectos públicos mucho mejor de lo que protegió a los cientos de miles desplazados en las décadas justo antes de que existiera.
Cuando la Corte Suprema decidió 5 a 4 en Kelo v. City of New London (2005) que el desarrollo económico por sí solo podía justificar expropiar casas que no estaban en ruinas para un plan privado de renovación, la decisión provocó una de las reacciones legislativas más rápidas y amplias, y de ambos partidos, contra un fallo de la Corte Suprema en la historia moderna.
Según el seguimiento del Institute for Justice, en cuatro años 44 estados y el gobierno federal habían aprobado algún tipo de ley de reforma de la expropiación. Iban desde enmiendas constitucionales que prohibían por completo el "desarrollo económico" como uso público, hasta cambios más limitados que restringían las declaraciones de "zona en ruinas", exigían compensaciones más altas o agregaban nuevas protecciones de procedimiento para los dueños.
Las reformas variaron muchísimo en fuerza. Algunos estados, como Michigan con el caso County of Wayne v. Hathcock y Arizona con su medida en la boleta de 2006, la Proposición 207, adoptaron protecciones de verdad fuertes. Otros estados aprobaron leyes casi simbólicas que dejaron intacto un amplio poder para declarar zonas en ruinas y renovarlas. Por eso el alcance real de la expropiación para la renovación privada todavía cambia muchísimo según el estado, aunque el fallo constitucional federal de Kelo nunca se anuló.
Nueva York estuvo entre los estados que hicieron solo cambios limitados, un hecho que tiene que ver directamente con cómo la ciudad de Nueva York buscó en los últimos años ampliar el acceso público a supermercados sin expropiar ningún negocio privado existente, tema que se explica más adelante en esta página.
Por más de tres décadas, un precedente de 1985, Williamson County Regional Planning Commission v. Hamilton Bank, había obligado a los dueños a presentar primero su reclamo de expropiación en un tribunal estatal antes de poder llevarlo a un tribunal federal. Pero otra doctrina legal muchas veces impedía volver a pelear el mismo reclamo en un tribunal federal una vez que un tribunal estatal ya había decidido. Era una trampa de procedimiento que dejaba a muchos dueños sin ningún tribunal federal real para sus reclamos.
En Knick v. Township of Scott (2019), la Corte Suprema anuló Williamson County por 5 a 4. Decidió que una expropiación según la Quinta Enmienda ocurre, y el derecho constitucional a la compensación existe, en el momento en que el gobierno toma la propiedad. Por eso un dueño puede demandar de inmediato en un tribunal federal, sin tener que pasar primero por un tribunal estatal.
El fallo no cambió qué cuenta como expropiación ni cómo se calcula la compensación; solo cambió dónde y cuándo un dueño puede buscar una solución. Devolvió el acceso directo a los tribunales federales que los defensores del derecho de propiedad llevaban más de 30 años buscando recuperar.
Knick es el cambio de fondo más reciente en la ley de expropiación y completa el panorama legal moderno que se describe en esta página: un derecho de la Quinta Enmienda, aplicado a los estados por la Enmienda 14 desde 1897, protegido por leyes federales de reubicación y de toma rápida desde el siglo XX, cambiado por decenas de reformas estatales desde Kelo, y que se puede hacer valer directamente en un tribunal federal desde 2019.
Este barrio del suroeste de Washington, D.C., fotografiado en 1937, se demolió casi por completo con el plan de renovación que la Corte Suprema mantuvo en Berman v. Parker (1954), explicado en la pestaña Dueños que perdieron.
Dónde encaja la Cuarta Enmienda
La Cuarta Enmienda, ratificada junto con la Quinta en 1791, protege "the right of the people to be secure in their persons, houses, papers, and effects, against unreasonable searches and seizures" (el derecho del pueblo a la seguridad de sus personas, casas, papeles y bienes contra registros y embargos irrazonables). Comparte con la Cláusula de Expropiación el mismo valor de fondo, la seguridad de la propiedad frente a la intervención arbitraria del gobierno, pero funciona con una doctrina legal totalmente distinta, basada en investigaciones penales, órdenes judiciales y causa probable, y no en expropiar tierras para un proyecto público.
Las dos enmiendas se cruzan en un punto práctico concreto. Antes de expropiar formalmente una propiedad, los tasadores o ingenieros del gobierno muchas veces necesitan entrar al terreno para medirlo, tomar muestras de suelo o revisar su estado. Como esa entrada pasa antes de que se presente cualquier demanda de expropiación, muchos estados exigen el permiso del dueño o una orden judicial que autorice la entrada. Eso se parece al esquema de permiso u orden judicial de la propia Cuarta Enmienda, aunque la entrada en sí por lo general se rige por la ley de expropiación del estado y no directamente por la Cuarta Enmienda.
Vale la pena distinguir bien la expropiación del decomiso civil de bienes, un poder aparte y más polémico del gobierno que deja que la policía se quede con dinero, vehículos u otros bienes que se sospecha que tienen relación con un delito, a veces sin acusar nunca al dueño. El decomiso trae sus propias preocupaciones serias según la Cuarta y la Octava Enmienda, pero es una doctrina constitucional distinta de la expropiación: el decomiso dice que la propiedad en sí tuvo que ver con algo malo, mientras que la expropiación le paga al dueño justamente porque su propiedad no está acusada de nada.
20 casos en que el dueño se quedó con su propiedad
Estos casos tienen algo en común: un tribunal decidió que la expropiación del gobierno no era de verdad para un uso público, o que una regulación había ido tan lejos que exigía una compensación que el gobierno se negaba a pagar. Algunos son casos clave de la Corte Suprema de EE. UU.; varios son fallos de cortes supremas estatales, un recordatorio de que la constitución de un estado puede proteger a los dueños más que la Quinta Enmienda federal. En orden de fecha, de 1922 a 2021.
La empresa Pennsylvania Coal Company había vendido en el siglo XIX los derechos sobre la superficie de unas tierras en Scranton, Pensilvania, pero se había quedado expresamente con el derecho a sacar el carbón de abajo, incluido el derecho a causar hundimientos del suelo. En 1921, Pensilvania aprobó la Ley Kohler, que prohibía la minería de carbón que causara hundimientos que dañaran cualquier construcción donde viviera gente. En la práctica, le quitó a la empresa los derechos de minería que se había guardado por contrato, sin pagarle ninguna compensación.
Escribiendo por la Corte, el juez Oliver Wendell Holmes Jr. decidió por 8 a 1 que la Ley Kohler fue "too far" (demasiado lejos) y que era una expropiación inconstitucional del interés de la empresa sobre el carbón, aunque el gobierno no había ocupado ni tomado nada físicamente. Holmes escribió la hoy famosa frase de que, aunque la propiedad se puede regular hasta cierto punto, "if regulation goes too far it will be recognized as a taking" (si la regulación va demasiado lejos, se reconocerá como una expropiación).
La decisión creó la doctrina de la "expropiación por regulación": una ley o regulación, y no solo una toma física, puede activar el requisito de compensación justa de la Quinta Enmienda si destruye demasiado del valor o del uso de una propiedad. Todos los casos de expropiación por regulación desde entonces, como Penn Central, Lucas y Nollan, vienen de Mahon.
El juez Louis Brandeis votó en contra. Dijo que la ley era una regulación válida de seguridad pública, parecida a una restricción contra una molestia, y que la empresa todavía conservaba bastante valor en su carbón. Ese desacuerdo entre la prueba de "pérdida de valor" de Holmes y la postura más respetuosa del gobierno de Brandeis todavía da forma a la doctrina de expropiación hoy.
Thomas Lee Causby tenía una granja de pollos cerca de Greensboro, Carolina del Norte, y en 1942 el Ejército y la Marina empezaron a volar bombarderos pesados justo encima de su tierra, a alturas de hasta 83 pies (unos 25 metros), al acercarse a un aeropuerto cercano. Según los relatos, el ruido y las luces mataron a unos 150 de sus pollos, que se estrellaban contra las paredes por el pánico, y dejaron la casa de la granja casi imposible de habitar.
Causby pidió una compensación sin que el gobierno hubiera presentado nunca una demanda de expropiación ni reclamado su tierra. La Corte Suprema, en una opinión del juez William O. Douglas, decidió que los vuelos bajos y frecuentes del gobierno eran una expropiación de una servidumbre en el espacio aéreo justo encima de la propiedad, porque los derechos de un dueño llegan hasta donde hace falta para el uso y disfrute práctico de la tierra de abajo.
La Corte devolvió el caso para fijar el alcance exacto de la servidumbre y la compensación que se debía, pero la decisión constitucional quedó firme: el gobierno no puede usar el espacio aéreo público para destruir en la práctica la utilidad de una tierra privada debajo sin pagar por ese privilegio. Causby se quedó con su granja; el gobierno solo tuvo que pagar por lo que estaba usando.
Causby sigue siendo el caso base para los reclamos de expropiación por ruido de aeropuertos y vuelos a baja altura, y todavía se cita en disputas modernas sobre operaciones de drones y vuelos de vigilancia del gobierno a baja altura sobre propiedades privadas.
El estanque Kuapa, una laguna poco profunda en Oahu, Hawái, había sido privado y se había usado para criar peces por generaciones. Kaiser Aetna, una empresa constructora, gastó millones de dólares en dragar y mejorar el estanque para conectarlo con el océano y convertirlo en una marina privada para la comunidad residencial de Hawaii Kai, con un permiso del Cuerpo de Ingenieros del Ejército para hacer la obra.
Una vez que el estanque quedó conectado con aguas navegables, el gobierno federal argumentó que se había vuelto "aguas navegables de los Estados Unidos" y que por eso el público tenía derecho a entrar y usarlo libremente, sin compensar a la empresa por ese nuevo derecho de acceso público.
La Corte Suprema no estuvo de acuerdo. Decidió que obligar a la empresa a abrir al público gratis su estanque mejorado, antes privado, era una expropiación física que exigía compensación justa, porque el gobierno no solo estaba regulando el uso, sino obligando a una invasión física permanente de lo que había sido una propiedad solo privada. La marina del estanque Kuapa siguió siendo privada.
El caso dejó claro que, aunque el gobierno tenga un interés válido en regular, como proteger la navegación, no puede convertir ese interés en un derecho gratis de acceso físico del público a una propiedad privada sin pagar por él, un principio que después se amplió en casos como Nollan y Dolan.
Jean Loretto era dueña de un edificio de apartamentos en Manhattan. Una ley de Nueva York de 1973 obligaba a los dueños a dejar que las compañías de televisión por cable instalaran cajas y cables en sus edificios, y Teleprompter instaló una caja y cables en el techo y en una pared exterior del edificio de Loretto sin pedir permiso ni ofrecer compensación, como lo permitía la ley.
Nueva York argumentó que la instalación era pequeña, más o menos un pie cúbico y medio de equipo, y que la ley regulaba de forma razonable el uso de la propiedad en favor del interés público de ampliar el acceso a la televisión. La Corte Suprema no estuvo de acuerdo. Decidió por 6 a 3 que cualquier ocupación física permanente de una propiedad autorizada por el gobierno, por pequeña que sea, es una expropiación que exige compensación, sin importar el beneficio público que dé.
La Corte separó las expropiaciones por ocupación física, que son automáticas y no dependen de pesar costos y beneficios, de otras expropiaciones por regulación que exigen un análisis más flexible, caso por caso. Loretto no perdió su edificio y el equipo de cable siguió ahí, pero ganó el derecho a que le pagaran por ello.
El caso todavía es el precedente principal para los reclamos de expropiación física "en sí" (per se), y su razonamiento se amplió décadas después en Cedar Point Nursery v. Hassid (2021) para anular una regulación de California que les daba a los organizadores sindicales acceso periódico a propiedades agrícolas.
La Iglesia Evangélica Luterana First English tenía un campamento para niños con discapacidad en un cañón a lo largo del arroyo Mill Creek, en el Bosque Nacional Angeles. Después de que una inundación de 1978 destruyó casi todos los edificios del campamento, el condado de Los Ángeles aprobó una ordenanza que prohibía por un tiempo cualquier construcción en la zona de inundación mientras estudiaba el peligro, lo que en la práctica impidió que la iglesia reconstruyera por varios años.
La iglesia pidió una compensación por el tiempo en que no pudo usar su tierra, pero los tribunales de California habían dicho que la única solución para un dueño ante una regulación inconstitucional era que se anulara la regulación de ahí en adelante, no cobrar dinero por el tiempo en que estuvo vigente. La Corte Suprema revirtió esa idea y decidió por 6 a 3 que las expropiaciones "temporales" por regulación, las que después se retiran o se anulan, igual exigen compensación por el tiempo en que la expropiación estuvo vigente.
El presidente de la Corte, William Rehnquist, escribió que solo anular una mala regulación no le devuelve al dueño lo que perdió por no poder usar su tierra mientras tanto. Lo comparó con una toma física que el gobierno después decide devolver: al dueño igual se le debe renta por el tiempo en que estuvo ocupada.
El fallo cambió la forma de pelear los casos de expropiación en todo el país, porque hizo que los gobiernos locales tuvieran que pagar por moratorias temporales demasiado amplias y por negar permisos, no solo por las que al final se vuelven permanentes.
James y Marilyn Nollan tenían una pequeña casita en mal estado frente a la playa en el condado de Ventura, California, y pidieron un permiso para demolerla y construir una casa más grande. La Comisión Costera de California aceptó dar el permiso solo si los Nollan le cedían al público una servidumbre permanente para caminar por la parte de arena seca de su terreno frente a la playa, que conectaba dos playas públicas a cada lado.
La Comisión argumentó que la casa nueva y más grande taparía la vista al océano y aumentaría la "barrera psicológica" para el acceso público a la playa, y que eso justificaba la condición. La Corte Suprema, en una opinión del juez Antonin Scalia, decidió por 5 a 4 que no había una conexión lógica, o "essential nexus" (conexión esencial), entre el problema que se decía, la vista tapada, y lo que se exigía, una servidumbre física para caminar. Dijo que una condición en un permiso que no tiene que ver con el efecto real del proyecto es una expropiación inconstitucional.
A los Nollan se les permitió construir su casa sin dar la servidumbre. El caso dejó claro que el gobierno no puede simplemente sacar derechos de propiedad como precio de un permiso, salvo que lo que exige esté muy ligado a un problema que el propio proyecto de verdad causa.
Nollan, junto con Dolan v. City of Tigard siete años después, creó la prueba de dos partes de "conexión y proporcionalidad aproximada" que todavía rige las condiciones de los permisos de uso de suelo en todo el país.
David Lucas compró dos lotes residenciales en Isle of Palms, Carolina del Sur, en 1986, con la idea de construir casas como las de los lotes vecinos. En 1988, Carolina del Sur aprobó la Ley de Manejo de la Costa, una ley contra la erosión costera que prohibía cualquier construcción habitable permanente en los lotes de Lucas, lo que los dejó sin poder usarse para construir según la ley.
Lucas demandó con el argumento de que la ley había destruido el 100 por ciento del valor económico de sus lotes. La Corte Suprema, en una opinión del juez Scalia, decidió que cuando una regulación le quita a una propiedad todo uso económico útil, es una expropiación automática que exige compensación, sin importar lo importante que sea la razón ambiental del gobierno, salvo que el uso prohibido ya estuviera prohibido de todos modos por las reglas de fondo del estado sobre molestias o propiedad.
El caso se devolvió para más procedimientos, y al final Carolina del Sur llegó a un acuerdo y le compró a Lucas sus lotes por unos 1.5 millones de dólares en vez de seguir peleando. Después los volvió a vender para construcción privada, algo que los críticos vieron como símbolo de la tensión entre la regulación ambiental y el derecho de propiedad.
Lucas creó la regla de la "expropiación total", la segunda de las dos pruebas automáticas de expropiación de la Corte Suprema junto con la regla de ocupación física de Loretto. Ambas se aplican sin el análisis flexible caso por caso que se usa en la mayoría de los otros reclamos de expropiación.
Florence Dolan tenía una tienda de artículos de plomería y electricidad en Tigard, Oregón, y pidió un permiso para agrandar la tienda y pavimentar su estacionamiento. La ciudad aceptó aprobar el permiso solo si Dolan cedía una franja de su tierra junto a un arroyo para un corredor verde público y una ciclovía, con el argumento del control de inundaciones y del tráfico.
La corte suprema de Oregón mantuvo la condición, pero la Corte Suprema de EE. UU. la revirtió por 5 a 4. Decidió que, aunque una condición de un permiso tenga relación lógica con el efecto de un proyecto, y cumpla así la prueba de "conexión" de Nollan, el gobierno también tiene que mostrar que el tamaño y el alcance de lo que exige son más o menos proporcionales al efecto real de esa construcción concreta, un nuevo requisito que la Corte llamó "rough proportionality" (proporcionalidad aproximada).
La Corte encontró que Tigard no había mostrado por qué el público necesitaba entrar y usar físicamente la franja verde de Dolan, en vez de solo mantenerla sin construir para el control de inundaciones, y anuló la condición. A Dolan se le permitió agrandar su tienda sin ceder la tierra.
Dolan se enseña junto con Nollan como la prueba moderna de dos pasos para las exigencias en los permisos, y sigue siendo uno de los casos de derecho de propiedad más citados en los juicios sobre uso de suelo en todo el país.
Vera Coking vivía en una pequeña casa de huéspedes que manejaba en el paseo marítimo de Atlantic City desde 1961. En los años noventa, la Autoridad de Reinversión y Desarrollo de Casinos, una agencia estatal, quiso expropiar su casa y dos propiedades vecinas para despejar un terreno para un estacionamiento de limusinas del casino Trump Plaza de Donald Trump, que estaba al lado.
La agencia le ofreció a Coking unos 251,000 dólares, mucho menos de lo que ella creía que valía su propiedad, y cuando se negó a vender, la agencia intentó quitársela por expropiación. Argumentó que el estacionamiento servía al "propósito público" de apoyar la renovación de la zona de casinos y los ingresos por impuestos.
Con la ayuda del Institute for Justice, los abogados de Coking argumentaron que la expropiación solo existía para beneficiar a un operador privado de casinos, no al público. Un juez del Tribunal Superior de Nueva Jersey estuvo de acuerdo, bloqueó la expropiación y dejó que Coking se quedara con su casa.
El caso se volvió un símbolo nacional del abuso de la expropiación años antes de Kelo v. New London, y los defensores del derecho de propiedad lo citaron mucho durante la reacción legislativa que siguió a Kelo. Coking vivió en la casa de huéspedes varios años más antes de venderla por su cuenta.
La Autoridad de Desarrollo del Suroeste de Illinois (SWIDA), una agencia local de desarrollo económico, quiso expropiar un terreno de National City Environmental, un negocio de reciclaje de metales, para dárselo a Gateway International Motorsports Corporation, un autódromo privado, para usarlo como estacionamiento extra.
SWIDA argumentó que la expropiación servía a un propósito público porque el autódromo generaba impuestos, turismo y empleos para la región. La corte suprema de Illinois no estuvo de acuerdo. Decidió que expropiar el terreno de un negocio privado solo para dárselo a otro negocio privado como estacionamiento, sin ningún plan ni control público sobre cómo se usaría de verdad, no era un uso público válido según la constitución de Illinois.
National City Environmental se quedó con su propiedad. El fallo llamó la atención porque llegó tres años antes de Kelo, y mostró que algunos tribunales estatales ya estaban poniendo freno a las expropiaciones amplias por "desarrollo económico" justo cuando la Corte Suprema de EE. UU. estaba por aprobar esa práctica según la Constitución federal.
La decisión se cita mucho como prueba de que las constituciones estatales pueden dar, y dan, más protección al derecho de propiedad que la Quinta Enmienda federal, porque los estados pueden interpretar sus propias cláusulas de "uso público" de forma más estrecha que la Corte Suprema de EE. UU. interpreta la federal.
Cottonwood Christian Center, una iglesia evangélica grande en Cypress, California, compró un terreno de 18 acres para construir un nuevo templo después de años de buscar tierra. La ciudad de Cypress, que quería el mismo terreno para un centro comercial con un Costco que dejaría impuestos sobre ventas que una iglesia exenta de impuestos no podía dejar, empezó un proceso para expropiarle la tierra a la iglesia.
La iglesia demandó en un tribunal federal. Argumentó que la expropiación violaba tanto el requisito de uso público de la Quinta Enmienda como la Ley de Uso Religioso de la Tierra y Personas Internadas (RLUIPA), una ley federal que prohíbe regulaciones de uso de suelo que pongan una carga importante sobre la práctica religiosa sin una razón de mucho peso.
El tribunal federal de distrito le dio a la iglesia una orden preliminar que bloqueó la expropiación. Encontró que las propias acciones de la ciudad, darle prioridad a una tienda que paga impuestos por encima de la compra de tierra que ya había hecho una congregación religiosa, planteaban preguntas serias según la RLUIPA. Ante un fallo en contra, Cypress al final negoció un acuerdo, y Cottonwood construyó su iglesia en otra parte de la ciudad.
El caso es un ejemplo muy citado de cómo la RLUIPA funciona junto con la Cláusula de Expropiación para proteger en concreto a los dueños religiosos de que les expropien su propiedad a favor de construcciones que dejan más impuestos.
La familia Pappas era dueña de una propiedad comercial en la calle Fremont, en el centro de Las Vegas. La agencia de renovación de la ciudad quiso expropiarla para construir un estacionamiento de varios pisos con tiendas en la planta baja al servicio de Fremont Street Experience, el paseo peatonal techado que se hizo en sociedad entre la ciudad y los dueños de casinos del centro.
La familia peleó la expropiación. Argumentó que beneficiaba sobre todo a los dueños privados de los casinos detrás de Fremont Street Experience. Un tribunal de distrito rechazó la demanda de expropiación de la agencia, pero la corte suprema de Nevada revocó ese fallo en 2003 y aprobó la expropiación.
La corte decidió que el estacionamiento servía a un propósito público porque apoyaba un plan de renovación para una zona del centro en ruinas, y que la ley de renovación de Nevada le permitía a la agencia expropiar propiedades para ese plan aunque también se beneficiaran negocios privados.
La decisión llegó dos años antes de que Kelo v. City of New London llegara a un resultado parecido a nivel nacional. Después, los votantes de Nevada aprobaron la Pregunta 2, la Iniciativa del Pueblo para Detener la Toma de Nuestra Tierra, en 2006 y 2008, y así enmendaron la constitución del estado para limitar las expropiaciones que pasan propiedades a particulares.
Randy Bailey era dueño de Bailey's Brake Service, un pequeño taller mecánico que llevaba más de 20 años manejando en el centro de Mesa, Arizona. La ciudad quiso expropiar su taller y darle el terreno al dueño de una ferretería vecina, Ellman Companies, para que la tienda pudiera crecer y agregar estacionamiento, con el argumento de que la renovación dejaría más impuestos sobre ventas que el taller de Bailey.
Con la ayuda del Institute for Justice, Bailey demandó. Argumentó que pasar su propiedad directamente a un competidor privado con nombre, para que ese competidor creciera, no era un uso público según ninguna definición razonable, sin importar el argumento de los impuestos. El Tribunal de Apelaciones de Arizona estuvo de acuerdo y decidió que la expropiación era inconstitucional según la cláusula de uso público de la constitución de Arizona, porque el principal beneficiado era un negocio privado y no el público.
Bailey se quedó con su taller y siguió trabajando en Mesa. El caso, decidido dos años antes de Kelo v. New London, se volvió uno de los regaños más citados de un tribunal estatal contra las expropiaciones por "desarrollo económico", y ayudó a impulsar la ola de reformas legislativas estatales que siguió a Kelo en todo el país.
Los votantes de Arizona fueron más lejos después: en 2006 aprobaron una medida en la boleta, la Proposición 207, que restringió las expropiaciones por desarrollo económico y exigió compensación por muchas expropiaciones por regulación. Es una de las reformas estatales más fuertes a favor del derecho de propiedad aprobadas después de Kelo.
El condado de Wayne, en Michigan, quiso expropiar unos 1,300 acres de tierra cerca del Aeropuerto Metropolitano de Detroit, incluidas propiedades de Edward Hathcock y otros dueños, para construir un gran "parque de negocios y tecnología" que, según el condado, crearía empleos y diversificaría la economía de la región.
El condado se apoyó mucho en Poletown Neighborhood Council v. City of Detroit, una decisión de 1981 de la corte suprema de Michigan que había dejado que la ciudad expropiara un barrio entero para una planta de General Motors con un razonamiento parecido de desarrollo económico. En Hathcock, la corte suprema de Michigan dio el paso poco común de anular de forma explícita su propio precedente de Poletown, por unanimidad, y lo llamó un "radical and unabashed departure" (alejamiento radical y descarado) del requisito de uso público de la constitución de Michigan.
La corte decidió que los beneficios económicos especulativos, empleos e impuestos que podrían venir de un proyecto, no eran un uso público suficiente para justificar expropiar tierra privada y dársela a otro constructor privado. Además, fijó una prueba más estrecha para cuándo pasar propiedad de un particular a otro puede contar como uso público, limitada sobre todo a casos de necesidad pública real o de instalaciones públicas.
Hathcock, decidido el año antes de Kelo, se cita a menudo como el caso que debió convencer a la Corte Suprema de EE. UU. de decidir igual. En cambio, la Corte Suprema de EE. UU. fue en la dirección contraria en Kelo, lo que hizo que la protección de la constitución de Michigan fuera más fuerte que la federal para sus habitantes de ahí en adelante.
La ciudad de Norwood, un suburbio cercano de Cincinnati, quiso expropiar un barrio de clase trabajadora, incluidas las casas de Carl y Joy Gamble y de Joe Horney, para abrir paso a un centro de tiendas y oficinas de un constructor privado, después de declarar la zona como "deteriorating" (en deterioro), un término que no llega al estándar legal tradicional de "blight" (zona en ruinas).
Los dueños se negaron a vender y pelearon la expropiación en los tribunales de Ohio. La corte suprema de Ohio decidió por unanimidad en contra de la ciudad. Dijo que "zona en deterioro", una norma sin definir y muy subjetiva que se podía aplicar a casi cualquier barrio viejo, era inconstitucionalmente vaga y no podía justificar por sí sola una expropiación. También decidió que el solo beneficio económico, sin una ruina real, no es un uso público suficiente según la constitución de Ohio.
Los Gamble y Horney se quedaron con sus casas, y el fallo, en la práctica, les prohibió a los municipios de Ohio usar declaraciones de "deterioro" mal definidas para expropiar barrios estables y sin ruinas para renovaciones privadas de ahí en adelante.
La decisión, del año después de Kelo, fue uno de los fallos estatales posteriores a Kelo más seguidos en el país, y se cita a menudo como modelo de cómo una corte suprema estatal puede usar su propia constitución para poner límites reales que Kelo no quiso poner según la federal.
El condado de Hawái quiso expropiar una franja de tierra agrícola de la familia Coupe para construir una calle que conectara una urbanización privada con una carretera estatal. Argumentó que la calle servía a un propósito público porque con el tiempo pasaría a uso público y mejoraría el acceso de los vehículos de emergencia.
La familia Coupe peleó la expropiación. Argumentó que el propósito real y principal de la calle era beneficiar al constructor privado de la urbanización, dándole un segundo acceso que necesitaba para sus permisos de construcción, y que cualquier beneficio público era secundario y de paso.
En 2008, la corte suprema de Hawái decidió que la familia tenía derecho a argumentar que el propósito público que daba el condado era un pretexto para beneficiar a un particular, y mandó el caso de regreso para que el tribunal de primera instancia revisara ese reclamo.
Después de eso, en 2010 la corte confirmó la expropiación, porque encontró que la calle sí servía a un propósito público real. El caso se cita mucho porque estuvo dispuesto a mirar más allá de la razón que da el gobierno para preguntar quién se beneficia de verdad con una expropiación, aunque al final el condado ganó.
Marvin y Laura Horne, productores de pasas en California, se negaron a cumplir una orden federal de comercialización de la época de la Gran Depresión que obligaba a los productores de pasas a entregar físicamente una parte de su cosecha, en algunos años casi la mitad, a una "reserva" manejada por el gobierno, con poca o ninguna compensación, supuestamente para estabilizar los precios de las pasas en el país.
Cuando el gobierno multó a los Horne por no entregar sus pasas, ellos argumentaron que el requisito de la reserva era una expropiación física inconstitucional de su propiedad, y no solo una regulación de cómo podían venderla. La Corte Suprema estuvo de acuerdo por 8 a 1. Decidió que exigirle a un agricultor que entregue físicamente una parte de su cosecha es justo el tipo de expropiación física directa que describe Loretto, aunque venga envuelta en un complicado programa de comercialización agrícola.
La Corte también rechazó el argumento del gobierno de que los Horne podían evitar la expropiación simplemente dejando de producir pasas, o de que el "beneficio" de participar en el mercado regulado era una compensación suficiente. Decidió que el gobierno no puede hacer de la protección constitucional una condición voluntaria para hacer negocios en una industria regulada.
Los Horne se quedaron con sus pasas y se libraron de las multas, y la decisión en la práctica acabó con el programa de reserva de pasas. Sigue siendo una de las declaraciones modernas más claras de que la propiedad conserva toda su protección constitucional aunque el gobierno presente lo que exige como un plan de comercialización o de regulación y no como una expropiación tradicional.
Rose Mary Knick tenía una propiedad rural de 90 acres en Pensilvania con un pequeño cementerio familiar. El municipio de Scott aprobó una ordenanza que obligaba a que todos los cementerios, incluidos los pequeños lotes familiares privados, estuvieran abiertos al público durante el día, y funcionarios del municipio entraron a la tierra de Knick para confirmar que ahí había tumbas, sin orden judicial ni su permiso.
Cuando Knick demandó en un tribunal federal, con el argumento de que la ordenanza era una expropiación inconstitucional de su derecho a no dejar entrar a otros a su tierra, los tribunales inferiores rechazaron su reclamo por un precedente de 1985, Williamson County Regional Planning Commission v. Hamilton Bank. Ese precedente obligaba a los dueños a agotar primero los recursos en los tribunales estatales antes de presentar un reclamo federal de expropiación, una regla que en la práctica muchas veces los dejaba sin ningún tribunal federal.
La Corte Suprema, en una decisión de 5 a 4, anuló Williamson County y decidió que los dueños pueden demandar en un tribunal federal de inmediato una vez que ocurre una expropiación, sin tener que pasar primero por un tribunal estatal, porque el derecho a compensación de la Quinta Enmienda existe desde el momento mismo de la expropiación.
El caso de Knick se devolvió para más procedimientos sobre el fondo de su reclamo, pero su victoria de procedimiento fue la importante: los dueños de todo el país recuperaron el acceso directo a los tribunales federales para los reclamos de expropiación. Así se revirtió una regla que, según los defensores del derecho de propiedad, por más de 30 años había cerrado en la práctica la puerta del tribunal a muchos reclamos válidos.
Una regulación laboral de California, de 1975, les daba a los organizadores sindicales el derecho de entrar a las propiedades de los empleadores agrícolas hasta tres horas al día, 120 días al año, para hablar con los trabajadores del campo, sin permiso del empleador y sin ninguna compensación para el dueño. Cedar Point Nursery, un productor de fresas, y Fowler Packing Company impugnaron la regla después de que unos organizadores entraron a la propiedad de Cedar Point antes del amanecer para hablarles a los trabajadores con megáfonos.
Los productores argumentaron que el acceso obligatorio era una expropiación física según la regla "en sí" de Loretto, porque autorizaba una invasión física de su propiedad. California argumentó que solo era una regulación de la relación entre empleadores y empleados, y no una ocupación "verdadera" como una caja de cable fija.
La Corte Suprema decidió 6 a 3 a favor de los productores. Dijo que un derecho autorizado por el gobierno a invadir físicamente una propiedad, aunque sea temporal y limitado a ciertas horas, es una expropiación física en sí que exige compensación. Así amplió la regla de Loretto más allá de las instalaciones permanentes, a cualquier intrusión física regular que obligue el gobierno.
El fallo fue importante tanto para el derecho laboral como para el de propiedad, porque limitó las herramientas que tienen los estados para garantizar a los organizadores sindicales acceso a tierras agrícolas privadas sin pagarles a los productores por ese acceso. También dejó claro que las invasiones físicas "temporales pero repetidas" se tratan igual que las permanentes según la Cláusula de Expropiación.
La Comisión de Caza y Pesca de Arkansas era dueña del Área de Manejo de Vida Silvestre Dave Donaldson Black River, un refugio de vida silvestre con bosques. Desde 1993, el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de EE. UU. autorizó una y otra vez cambios prolongados en su calendario normal de liberación de agua de una presa río arriba, lo que causó inundaciones repetidas durante la temporada de crecimiento de los árboles y mató grandes zonas de árboles en el refugio durante varios años.
La Comisión pidió una compensación, pero un tribunal federal de apelaciones decidió que solo una inundación permanente, y no una temporal y repetida, podía contar como expropiación. La Corte Suprema lo revirtió por unanimidad. Decidió que una inundación causada por el gobierno, aunque sea temporal, puede ser una expropiación si es lo bastante grave, tomando en cuenta cosas como cuánto dura, si se podía prever, el tipo de tierra y qué tan fuerte es el daño.
La Corte no quiso fijar una regla fija que dejara fuera de la responsabilidad por expropiación a todas las inundaciones temporales, como hacen algunas otras doctrinas sobre invasiones temporales, y devolvió el caso para un análisis completo de los hechos con esa prueba de varios factores.
Cuando el caso volvió al tribunal, la Comisión al final ganó y recibió compensación por la pérdida del bosque inundado. El caso sigue siendo el precedente principal para los reclamos por inundaciones temporales y repetidas causadas por el gobierno, un tema cada vez más importante a medida que las decisiones de control de inundaciones por el clima afectan a más tierras privadas y públicas.
20 casos en que ganó el gobierno
En estos casos, los tribunales le dieron la razón al gobierno y mantuvieron una expropiación o una regulación que el dueño había impugnado. Algunos son proyectos públicos de verdad sin polémica, como un parque, un tribunal o una presa. Otros, sobre todo Berman, Poletown, Midkiff y Kelo, son los casos que más explican lo amplio que se define hoy el "uso público", y la reacción de los estados que vino después. En orden de fecha, de 1875 a 2017.
El gobierno federal quiso expropiar un terreno en el centro de Cincinnati, Ohio, de Frederick Kohl y otros, para construir una oficina de correos y un tribunal federales. Los dueños impugnaron la expropiación con el argumento de que el gobierno federal no tenía ningún poder constitucional propio para expropiar dentro de un estado, y que solo podía conseguir tierra ahí comprándola o por medio del proceso de expropiación del propio estado en su nombre.
La Corte Suprema rechazó ese argumento. Decidió que el poder de expropiación es parte natural de la soberanía, que el gobierno federal tiene por su cuenta dentro de su propio campo constitucional sin necesitar un permiso aparte más allá de los poderes que ya tiene, y que los tribunales federales, no los estatales, son los que deciden las expropiaciones federales.
Kohl perdió y el terreno se tomó para el tribunal y la oficina de correos, que se construyeron como estaba planeado. El fallo importa menos por sus hechos que por dejar resuelto para siempre que el poder federal de expropiación es directo y viene de la Constitución, y no es algo prestado por los estados.
Kohl sigue siendo el primer gran precedente de la Corte Suprema sobre expropiación, y todavía se cita cuando se cuestiona el poder constitucional básico de una expropiación federal, y no su razón de "uso público".
El Congreso autorizó expropiar unos 2,000 acres de tierra privada a lo largo del arroyo Rock Creek en Washington, D.C., para crear lo que hoy es el parque Rock Creek, uno de los primeros grandes parques nacionales urbanos del país. Un grupo de dueños afectados, entre ellos Shoemaker, impugnó tanto la expropiación como el procedimiento de comisión que creó el Congreso para fijar la compensación.
La Corte Suprema mantuvo la expropiación. Decidió que crear un parque público para el recreo y para conservar la naturaleza era sin duda un uso público válido, y que el Congreso tenía mucho margen tanto para decidir cuánta tierra necesita un proyecto público como para diseñar un procedimiento justo de tasación, siempre que al final garantizara una compensación justa.
Los dueños perdieron, y el parque Rock Creek se creó casi como estaba planeado. Hoy sigue siendo uno de los parques urbanos más antiguos y grandes que maneja el Servicio de Parques Nacionales.
El caso es un ejemplo temprano de la Corte Suprema respetando mucho lo que decide la legislatura sobre qué cuenta como uso público, sobre todo para parques, conservación y otros fines públicos claramente no comerciales. Ese respeto crecería mucho más después con Berman y Midkiff.
En el árido estado de Utah, Nash tenía derechos de agua y una zanja de riego que pasaba por la tierra de Clark. Nash quiso expropiar un derecho de paso para agrandar la zanja privada que ya existía y así llevar más agua para regar su propia tierra. Se apoyó en una ley de Utah que dejaba que dueños privados expropiaran derechos de paso para mejoras de riego, aunque el beneficiado fuera otro agricultor privado y no el gobierno ni el público directamente.
Clark argumentó que dejar que un agricultor privado expropiara la tierra de otro agricultor privado para su propia zanja de riego no podía ser un "uso público" según ningún sentido normal de la palabra, porque el beneficio era para Nash en persona.
La Corte Suprema mantuvo la expropiación de todas formas. Razonó que en los estados áridos del Oeste el riego era tan esencial para que la tierra produjera algo, y la infraestructura de riego llegaba tan naturalmente con el tiempo a otros dueños cercanos, que un estado podía tratar de forma razonable las mejoras de riego como un uso público, aunque las iniciara y beneficiara directamente un particular.
Clark v. Nash es uno de los primeros casos en que la Corte Suprema se mostró dispuesta a mirar más allá de quién se beneficia directamente de una expropiación, y a preguntar en cambio si la actividad de fondo sirve a un interés público regional importante. Casos posteriores como Berman y Midkiff aplicarían ese razonamiento de forma mucho más amplia fuera del tema de los derechos de agua.
La Highland Boy Gold Mining Company, que trabajaba en las montañas de Utah, necesitaba construir un teleférico para llevar mineral por un terreno difícil desde su mina hasta una fundición, y quiso expropiar un derecho de paso por la tierra de Strickley para construirlo. Se apoyó en una ley de Utah que permitía a las empresas mineras expropiar derechos de paso para teleféricos e infraestructura minera parecida.
Strickley argumentó que expropiar su tierra solo para que una empresa minera privada moviera su propio mineral de forma más eficiente, para su propia ganancia, no era un uso público en ningún sentido real.
La Corte Suprema mantuvo la expropiación. Razonó, como lo había hecho el año anterior en Clark v. Nash, que la minería era tan importante para la economía de Utah, y el terreno montañoso hacía el transporte tan difícil, que facilitar la infraestructura minera servía a un interés público real, aunque una sola empresa privada fuera la beneficiada directa y principal.
El caso afianzó aún más el patrón de principios del siglo XX en que la Corte Suprema respetaba mucho lo que decidían las legislaturas estatales sobre qué cuenta como uso público en los estados del Oeste que dependían de sus recursos naturales, un respeto que hizo la doctrina cada vez más amplia en las décadas siguientes.
May Rindge y su familia eran dueños del enorme Rancho Malibu, unos 13,000 acres a lo largo de la costa de Malibu, y llevaban años peleando para mantenerlo como un rancho privado y sin construir. Ella llegó a construir su propio ferrocarril privado y a contratar guardias armados para impedir que los de afuera cruzaran su tierra. El condado de Los Ángeles quiso expropiar un derecho de paso por la costa del rancho para terminar una carretera pública que conectara Malibu con el resto del condado, lo que con el tiempo fue la carretera Pacific Coast Highway.
La familia Rindge peleó la expropiación hasta la Corte Suprema de EE. UU. Argumentó que el condado tenía otras rutas posibles menos invasivas y que la expropiación destruiría la privacidad y el carácter de su rancho.
La Corte Suprema mantuvo la expropiación. Decidió que construir una carretera pública por la costa era claramente un uso público, y que por lo general los tribunales no cuestionarían la ruta que elige un gobierno siempre que el propósito de fondo, conectar comunidades por carretera, fuera legítimo.
El fallo, en la práctica, terminó con el esfuerzo de décadas de la familia Rindge por mantener Malibu privado, y la carretera de la costa abrió la zona a la construcción que con el tiempo hizo de Malibu una de las costas más famosas y caras del país.
Ambler Realty tenía unos 68 acres de tierra sin construir en Euclid, Ohio, un suburbio de Cleveland, que pensaba vender para uso industrial. El pueblo aprobó una ordenanza general de zonificación que dividía la ciudad en zonas residenciales, comerciales e industriales, y puso casi toda la tierra de Ambler en una zona solo residencial. Eso bajó mucho su valor para los compradores industriales que Ambler buscaba.
Ambler demandó. Argumentó que la ordenanza de zonificación no era una expropiación de verdad, pero funcionaba como una, porque destruía casi todo el valor económico de la tierra sin pagar compensación, y que una zonificación amplia para toda la ciudad iba más allá de cualquier uso legítimo del poder de policía del gobierno.
La Corte Suprema mantuvo la ordenanza por 6 a 3. Decidió que una zonificación general del uso del suelo, que separa usos que no combinan, como fábricas y casas de una sola familia, era un uso válido, sin compensación, del poder general de policía de un municipio para proteger la salud, la seguridad y el bienestar públicos, y no era una expropiación.
Euclid no fue una expropiación física, pero es la base para entender los límites que enfrentan los dueños fuera de la Cláusula de Expropiación. Dejó claro que un gobierno puede restringir mucho cómo se usa la tierra con una zonificación común sin pagar un centavo, siempre que la restricción tenga una relación razonable con un propósito público legítimo. Por eso "zonificación euclidiana" sigue siendo el nombre común de la zonificación tradicional por usos.
La ley de Virginia sobre la roya del cedro obligaba al entomólogo del estado a ordenar que se destruyeran, sin compensación, los cedros rojos ornamentales infectados con roya del cedro. Era un hongo que no les hacía daño a los cedros, pero que pasaba a los huertos comerciales de manzanas cercanos y los podía destruir, una de las industrias agrícolas más grandes de Virginia. A Miller, dueño de muchos cedros rojos ornamentales, le ordenaron destruirlos.
Miller demandó con el argumento de que el estado simplemente le estaba quitando sus árboles ornamentales sanos y valiosos para el beneficio económico de los productores de manzanas vecinos, sin pagarle nada, y que si el estado quería proteger los huertos, debía expropiar y pagar los cedros en vez de solo ordenar destruirlos.
La Corte Suprema decidió en contra de Miller. Dijo que cuando un estado tiene que elegir entre dos intereses de propiedad privada en conflicto y no se pueden salvar los dos, aquí cedros contra huertos de manzanas, la legislatura puede elegir de forma razonable proteger el interés público más valioso con su poder de policía sin pagar compensación por el otro, porque eliminar un peligro parecido a una molestia pública es distinto de tomar una propiedad para el uso directo del estado.
Miller v. Schoene sigue siendo uno de los ejemplos más duros de un dueño que perdió una propiedad valiosa por completo, sin ninguna compensación, porque los tribunales vieron la acción como una regulación para eliminar una molestia y no como una expropiación. Esa diferencia sigue importando muchísimo en los casos modernos de regulación ambiental y agrícola.
La Autoridad del Valle de Tennessee (TVA), creada en 1933 como parte del Nuevo Trato, quiso expropiar tierras de Welch y otros para construir uno de sus muchos proyectos de presas y embalses para controlar inundaciones y generar electricidad en el valle de Tennessee. Los dueños cuestionaron si un tribunal podía revisar, y tal vez corregir, la decisión de la TVA de que expropiar sus terrenos concretos era de verdad necesario para el proyecto.
La Corte Suprema decidió que, una vez que el Congreso autoriza a una agencia como la TVA a comprar la tierra necesaria para un proyecto público autorizado, cuánta tierra se necesita de verdad y qué terrenos concretos tomar es algo que decide la propia agencia, no algo que los tribunales federales suelan volver a pesar o cambiar.
Welch y los demás dueños perdieron, y el caso se volvió un precedente clave que les da a las agencias un margen muy amplio, casi sin revisión, sobre la "necesidad" y el alcance de una expropiación, una vez que el propósito público de fondo es válido.
El fallo ayudó a que la TVA comprara tierras rápido y en gran escala para construir decenas de presas en el valle de Tennessee en las décadas siguientes, lo que transformó la electricidad y el control de inundaciones de la región. Pero dejó a los dueños prácticamente sin forma de cuestionar si su tierra concreta, y no otro terreno, de verdad tenía que tomarse.
El Congreso autorizó un gran plan de renovación para una zona en ruinas de 560 acres en el suroeste de Washington, D.C., según la Ley de Renovación del Distrito de Columbia. La ley dejaba que la ciudad expropiara toda una zona designada, no solo los edificios peligrosos uno por uno, y pasara la tierra a constructores privados para reconstruirla según un plan general. Max Morris era dueño de una tienda por departamentos dentro de la zona del proyecto que no estaba en ruinas ni era peligrosa, y su herencia, de la que Berman era el albacea, impugnó la expropiación de su propiedad sin ruinas solo porque estaba dentro de la zona de renovación más grande.
La Corte Suprema decidió por unanimidad a favor del Distrito. Dijo que cuando una zona en su conjunto está en ruinas, el gobierno puede expropiar toda la zona de forma general, incluidos terrenos que en sí no están en mal estado, porque renovar pedazo por pedazo arruinaría el propósito de planear toda la zona. El juez William O. Douglas escribió de forma amplia que la idea de "bienestar público", y por tanto de uso público, era "broad and inclusive" (amplia e incluyente), y que iba mucho más allá del uso literal por el público, para incluir que una comunidad fuera "beautiful as well as healthy, spacious as well as clean, well-balanced as well as carefully patrolled" (bella además de sana, espaciosa además de limpia, equilibrada además de bien vigilada).
Al final, el proyecto demolió unas 4,800 construcciones en el barrio y desplazó a unos 23,000 residentes, la mayoría familias negras. Muchas recibieron una compensación muy por debajo de lo que costaba encontrar una vivienda parecida en otra parte, en un mercado de vivienda que todavía estaba segregado.
Berman v. Parker se volvió el precedente base de casi todas las expropiaciones amplias por "propósito público" y por renovación urbana del medio siglo siguiente, incluidas Hawaii Housing Authority v. Midkiff (1984) y, al final, Kelo v. City of New London (2005), que citaron directamente el lenguaje amplio de Berman.
La Ley de Preservación de Monumentos de 1965 de la ciudad de Nueva York declaró la estación Grand Central Terminal, de la Penn Central Transportation Company, como un monumento histórico protegido. Después, Penn Central propuso construir una gran torre de oficinas justo encima de la estación para ganar más dinero, pero la Comisión de Preservación de Monumentos rechazó los dos diseños propuestos por no ir con el carácter histórico de la estación, lo que bloqueó por completo la construcción.
Penn Central demandó con el argumento de que la ley de monumentos le había quitado, sin compensación, los derechos de construir en el espacio aéreo encima de la estación, lo que destruía una parte importante del potencial económico de la propiedad. La Corte Suprema no estuvo de acuerdo, por 6 a 3, y adoptó una prueba flexible de varios factores: pesar el efecto económico de la regulación, cuánto afecta las expectativas razonables de inversión del dueño y el tipo de acción del gobierno, en vez de una regla fija.
La Corte encontró que Penn Central todavía podía operar la estación con ganancias como siempre, y que Nueva York también le había dado "derechos de construcción transferibles" que podía vender o usar en otras propiedades cercanas para compensar la pérdida. Por eso no hubo expropiación, a pesar de la restricción económica real.
Penn Central perdió y nunca construyó su torre, pero la propia Grand Central Terminal se conservó como uno de los monumentos más celebrados de la ciudad de Nueva York. La prueba de pesar factores de Penn Central sigue siendo el marco normal que usan los tribunales para la mayoría de los reclamos de expropiación por regulación que no caen en la categoría de ocupación física de Loretto ni en la de pérdida total de Lucas.
Un grupo de estudiantes de preparatoria puso una mesa en el centro comercial privado PruneYard, en Campbell, California, para juntar firmas para una petición en contra de una resolución de las Naciones Unidas. La seguridad del centro comercial les pidió que se fueran, citando la política del centro contra pedir firmas sin permiso, pero los estudiantes demandaron. Se apoyaron en un fallo de la corte suprema de California que decía que las protecciones de la libertad de expresión de la constitución estatal obligaban a los grandes centros comerciales a permitir una actividad razonable de expresión en su propiedad, a diferencia de la protección más limitada que da la Primera Enmienda federal en una propiedad privada.
Los dueños de PruneYard argumentaron que obligarlos a dejar que desconocidos pidieran firmas en su propiedad privada en contra de su voluntad era una expropiación física según la Quinta Enmienda, porque los obligaba a aceptar una forma de ocupación y afectaba su derecho a no dejar entrar a otros.
La Corte Suprema rechazó ese argumento por unanimidad. Decidió que obligar a un centro comercial, cuyo negocio ya consiste en invitar al público en general a su propiedad, a tolerar también una actividad de expresión limitada y ordenada no era una expropiación, porque no destruía el valor económico de la propiedad ni su uso principal como centro comercial.
Los dueños de PruneYard perdieron, y el fallo representa el principio de que un estado puede darles a sus residentes más derechos de expresión en propiedades privadas casi públicas de lo que exige la Constitución federal, sin que ese derecho de expresión más amplio se vuelva en sí una expropiación inconstitucional de los derechos del dueño.
Ante la amenaza de que cerraran dos plantas viejas de Detroit y se perdieran miles de empleos industriales, la ciudad de Detroit hizo un trato con General Motors: la ciudad juntaría y despejaría todo un barrio de 465 acres, conocido como Poletown por su población de origen polaco, y le daría la tierra despejada a GM para construir una nueva planta de ensamblaje de Cadillac, a cambio de que GM se comprometiera a construir en Detroit en vez de irse a otro lugar.
El Consejo del Barrio de Poletown, que representaba a los residentes que no querían dejar sus casas, iglesias y negocios, demandó para frenar la expropiación. Argumentó que arrasar todo un barrio estable, unas 1,400 casas, 140 negocios y varias iglesias, para beneficiar a una sola empresa privada con nombre no era un uso público.
La corte suprema de Michigan decidió a favor de la ciudad. Dijo que los empleos y los impuestos que generaría la planta de GM eran un beneficio público suficiente para justificar la expropiación, aunque la beneficiada directa y principal fuera una sola fabricante privada de autos. El barrio, con sus iglesias y negocios, se demolió casi por completo, y unos 4,200 residentes fueron desplazados.
Poletown se volvió el símbolo más citado del abuso de la expropiación por "desarrollo económico" durante las dos décadas siguientes, y la propia corte suprema de Michigan anuló formalmente la decisión en County of Wayne v. Hathcock en 2004, y llamó a su razonamiento anterior un "radical departure" (alejamiento radical) de la constitución estatal. Pero para entonces la planta de GM ya estaba construida y el barrio original ya había desaparecido para siempre.
A principios de los años ochenta, un pequeño número de grandes dueños de tierras, herencia del sistema de tierras hawaiano del siglo XIX, tenía casi la mitad de toda la tierra privada de Hawái, y mucho del resto estaba alquilado a largo plazo a dueños de casas que nunca podían ser dueños de la tierra bajo sus propias casas. La legislatura de Hawái aprobó la Ley de Reforma de la Tierra, que autorizaba al estado a expropiar tierras de estos grandes dueños y venderlas directamente a cada inquilino dueño de casa que ya vivía ahí, para romper lo que llamó un oligopolio en el mercado de tierras del estado.
Frank Midkiff y otros grandes dueños de tierras impugnaron la ley. Argumentaron que expropiar su tierra solo para pasar el título a otro particular, el inquilino que ya estaba ahí, sin que la tierra fuera nunca de propiedad o de uso público, no podía ser un uso público según la Quinta Enmienda.
La Corte Suprema mantuvo la ley por unanimidad. Decidió, citando directamente a Berman v. Parker, que los tribunales deben respetar mucho lo que decide una legislatura sobre qué es un propósito público, y que romper un oligopolio de tierras para que más gente fuera dueña de su casa y corregir una distorsión del mercado estaba claramente dentro del poder de policía de un estado, aunque la tierra pasara directamente de un dueño privado a otro.
Los grandes dueños perdieron sus propiedades con el programa, y Midkiff se volvió, junto con Berman, uno de los dos pilares en que se apoyó Kelo v. New London dos décadas después para justificar las expropiaciones por desarrollo económico. Desde entonces, los críticos de Kelo han dicho que Midkiff fue un fallo más limitado, hecho a la medida de la historia única de monopolio de tierras de Hawái, que la Corte estiró demasiado en el contexto muy distinto de Kelo.
La Ley de Hundimiento por Minas Bituminosas y Conservación de la Tierra de 1966 de Pensilvania obligaba a las empresas de carbón a dejar sin sacar un porcentaje del carbón para sostener la superficie debajo de ciertas construcciones. Se parecía a la Ley Kohler del caso Pennsylvania Coal Co. v. Mahon (1922), que había ganado la empresa de carbón. Las empresas de carbón impugnaron la ley nueva con casi los mismos argumentos con los que Pennsylvania Coal había ganado 65 años antes.
La Corte Suprema, por 5 a 4, mantuvo la ley nueva y la distinguió de Mahon. Razonó que esta ley buscaba proteger intereses públicos y ambientales más amplios, como evitar hundimientos que pudieran amenazar la seguridad pública y el agua, y no solo proteger los derechos de superficie de dueños de casas privados como en Mahon. También dijo que las empresas no habían mostrado que el porcentaje de carbón que tenían que dejar destruyera el valor de sus operaciones mineras en su conjunto.
Las empresas de carbón perdieron, y que la Corte llegara a un resultado casi opuesto al de Mahon con hechos parecidos, al presentar el interés público de otra forma y mirar el efecto económico total en vez de la veta concreta de carbón afectada, hizo de Keystone un ejemplo muy estudiado de cuánto puede depender el resultado de un caso de expropiación de qué tan amplia o estrecha define un tribunal la propiedad y el interés público en juego.
Keystone sigue siendo un caso clave para enseñar justamente porque muestra la tensión en la ley de expropiación entre la regla de Mahon de que "demasiado lejos" es una expropiación y el método flexible de pesar factores de Penn Central, sin resolver nunca del todo cuál debe mandar cuando los dos apuntan en direcciones distintas.
Dueños de parques de casas móviles en Escondido, California, impugnaron la ordenanza de control de rentas de la ciudad. La ordenanza limitaba cuánto podían subir la renta del terreno donde estaban las casas móviles de sus inquilinos, mientras que los inquilinos dueños de sus casas podían venderlas, y el comprador simplemente se quedaba con el mismo contrato de renta baja y controlada. Los dueños de los parques argumentaron que la ordenanza, en la práctica, les pasaba a sus inquilinos y a los futuros compradores de las casas móviles la mayor parte del valor económico de su tierra.
Al principio, los dueños presentaron su caso como una expropiación física según Loretto. Argumentaron que el control de rentas en la práctica los obligaba a aceptar una ocupación física permanente de su tierra por sus inquilinos a una renta por debajo del mercado de la que nunca podrían salir. La Corte Suprema no estuvo de acuerdo. Decidió que, como los dueños de los parques habían rentado su tierra a inquilinos por su propia voluntad, esto era una regulación de las condiciones de una relación de renta que ya existía, no una expropiación por ocupación física.
La Corte notó que los dueños no habían presentado bien en los tribunales inferiores un argumento de expropiación por regulación al estilo de Penn Central, así que no decidió si la ordenanza de control de rentas podía todavía ser una expropiación inconstitucional según ese otro marco. Dejó la puerta abierta, pero no decidió sobre eso.
Los dueños de los parques perdieron su reclamo de expropiación física, y Yee sigue siendo un caso importante para distinguir los reclamos de expropiación que nacen de una relación voluntaria entre dueño e inquilino, que se juzgan con Penn Central, de aquellos en que el propio gobierno obliga a un dueño a aceptar a un ocupante que de otro modo no tendría que aceptar, que se juzgan con la regla automática más estricta de Loretto.
Para proteger la claridad excepcional del agua del lago Tahoe de la erosión y el escurrimiento causados por las construcciones, la Agencia Regional de Planificación de Tahoe, de dos estados, impuso dos moratorias que sumaron 32 meses y que prohibieron por un tiempo casi toda construcción nueva en la cuenca del lago Tahoe mientras terminaba un plan ambiental general de uso del suelo. Un grupo de dueños que querían construir casas en ese periodo demandó. Argumentaron que la moratoria era una expropiación total automática según Lucas, porque eliminaba el 100 por ciento del valor útil de su tierra durante ese tiempo.
La Corte Suprema decidió 6 a 3 en contra de los dueños. Dijo que la regla automática de "expropiación total" de Lucas solo se aplica cuando una regulación elimina de forma permanente todo uso económico de una propiedad, y que una moratoria temporal, por completa que sea su restricción mientras dura, debe juzgarse con la prueba flexible de varios factores de Penn Central y no con la regla automática de Lucas.
Al aplicar esa prueba, la Corte encontró que la moratoria de 32 meses era razonable, dada la complejidad del proceso de planificación y el valor ambiental extraordinario de la claridad del agua del lago Tahoe. Advirtió que tratar toda moratoria temporal como una expropiación automática desanimaría a los gobiernos de pausar la construcción para planear con cuidado.
Los dueños perdieron, y Tahoe-Sierra sigue siendo el precedente principal que distingue las restricciones por regulación solo "temporales", que se juzgan pesando factores, de las de verdad "permanentes", que se juzgan con la regla automática más estricta de Lucas. Esa diferencia sigue importando muchísimo en los juicios sobre moratorias y congelamientos de permisos de construcción en todo el país.
La ciudad de New London, Connecticut, aprobó un plan general de renovación para su barrio de Fort Trumbull, con problemas económicos, después de que la farmacéutica Pfizer anunció que construiría un gran centro de investigación cerca. La ciudad esperaba que el plan atrajera construcciones privadas complementarias, como hoteles, oficinas y viviendas de lujo, y generara nuevos empleos e impuestos. Susette Kelo, que había arreglado una pequeña casa rosada con vista al agua, y varios de sus vecinos se negaron a vender, aunque sus casas no estaban en ruinas, y la ciudad empezó a expropiar sus propiedades para el plan de renovación más amplio.
Kelo y sus vecinos demandaron. Argumentaron que pasar sus casas a un constructor privado para un proyecto especulativo de desarrollo económico, y no para una calle, una escuela u otro uso público tradicional, no era un uso público según la Quinta Enmienda, sin importar los empleos o impuestos que tal vez generaría de paso.
La Corte Suprema decidió en contra de Kelo por 5 a 4. Dijo que el desarrollo económico en sí cuenta como un propósito público válido, en línea con Berman y Midkiff, y que los tribunales deben respetar el propio plan general de renovación de una ciudad en vez de cuestionarlo propiedad por propiedad. El voto en contra de la jueza Sandra Day O'Connor advirtió que el fallo significaba que "the specter of condemnation hangs over all property" (el fantasma de la expropiación pesa sobre toda propiedad), porque cualquier casa se podía ahora tomar y dar a quien el gobierno creyera que le daría un uso más rentable.
Kelo perdió su casa y, en un giro muy comentado, la propia Pfizer cerró su centro de New London en 2009, y buena parte del terreno expropiado de Fort Trumbull se quedó sin construir por años. El fallo provocó una reacción legislativa inmediata e histórica: en cuatro años, 44 estados y el gobierno federal aprobaron leyes que restringían el tipo de expropiación por desarrollo económico que Kelo había aprobado, aunque el fallo constitucional de la Corte Suprema nunca se anuló.
Bart Didden tenía un terreno comercial en Port Chester, Nueva York, donde pensaba construir una farmacia CVS, dentro de una zona que el pueblo ya había designado para renovación según un plan general de renovación urbana. Gregory Wasser, el constructor que el pueblo había puesto a cargo del proyecto, se acercó a Didden y, según se alega, le dio a elegir: pagarle a Wasser 800,000 dólares, o darle a Wasser una parte del proyecto de la farmacia, o Wasser haría que el pueblo expropiara el terreno de Didden al día siguiente y se lo diera a él.
Cuando Didden se negó, el pueblo expropió su propiedad al día siguiente, justo como Wasser supuestamente había amenazado, y se la pasó al proyecto rival del propio Wasser. Didden demandó con el argumento de que la expropiación no era un uso público legítimo, sino un traspaso con pretexto, casi una extorsión, armado para el beneficio económico directo de un constructor privado.
El Segundo Circuito decidió en contra de Didden en una decisión corta y no publicada. Dijo que, como el terreno de Didden estaba dentro de una zona de renovación que el pueblo ya había designado años antes con la regla de uso público respetuosa de Kelo, la expropiación era válida sin importar la supuesta conducta de Wasser, y que Kelo casi no dejaba espacio para que los tribunales revisaran los motivos privados de un constructor una vez que existe un plan de renovación para toda la zona.
La Corte Suprema de EE. UU. se negó a ver una apelación más. Didden perdió su terreno ante un constructor que supuestamente lo había amenazado en persona, y el caso se volvió uno de los ejemplos más citados por los defensores del derecho de propiedad de hasta dónde se podía estirar el respeto de Kelo, porque ni siquiera una presión privada descarada y bien documentada bastó para superarlo.
Forest City Ratner, un constructor privado, propuso el proyecto Atlantic Yards en Brooklyn, una gran construcción de usos mixtos con un nuevo estadio, que con el tiempo fue el Barclays Center, la casa de los Nets de la NBA. La agencia de renovación del estado de Nueva York declaró en ruinas la zona del proyecto, que incluía casas y negocios que Forest City Ratner todavía no tenía, lo que abrió paso a expropiar las propiedades que faltaban y pasárselas al constructor.
Daniel Goldstein y otros residentes que se negaron a vender impugnaron la declaración de ruina. Argumentaron que se había fabricado después para justificar un proyecto que el estado ya había acordado en privado con el constructor, y no reflejaba una ruina real que ya existiera, y que usar la expropiación para beneficiar el estadio y las torres de viviendas de un gran constructor privado no era un uso público.
El Segundo Circuito rechazó la impugnación. Decidió, en línea con Kelo, que los tribunales deben revisar con muchísimo respeto las propias conclusiones de una agencia estatal sobre ruina y propósito público, y que aun un plan de renovación negociado de cerca con un constructor privado de antemano no hace, por sí solo, que la expropiación sea inconstitucional, siempre que el plan incluya algunos beneficios públicos, como empleos, un estadio o vivienda asequible.
Goldstein y los otros residentes que se resistieron perdieron al final sus casas; la Corte Suprema otra vez se negó a ver una apelación más, y el Barclays Center abrió en 2012. El caso sigue siendo un ejemplo clave de lo amplio que pueden definir la "ruina" los gobiernos estatales y locales para apoyar una expropiación, incluso en un barrio urbano que se está encareciendo rápido y con viviendas claramente habitables y ocupadas.
La familia Murr tenía dos terrenos vecinos junto al río St. Croix en Wisconsin, uno con una cabaña y otro vacío, que eran de la familia desde los años sesenta pero que pasaron a tener el mismo dueño solo décadas después. Una ordenanza local de zonificación, hecha para proteger la belleza del río, prohibía vender o construir por separado el terreno vacío una vez que tenía el mismo dueño que el terreno vecino, lo que en la práctica unía los dos para fines de construcción.
La familia argumentó que la ordenanza era una expropiación total del terreno vacío según Lucas, porque ya no se podía vender ni construir como un terreno aparte, y que los tribunales debían juzgar la expropiación mirando solo ese terreno por separado, donde la pérdida parecería completa.
La Corte Suprema decidió 5 a 3 en contra de la familia. Dijo que los tribunales deben tomar en cuenta varios factores, como las expectativas razonables que crean las leyes estatales y locales de propiedad, las características físicas de la tierra y su valor como una sola unidad, para decidir qué cuenta como "el terreno relevante" en un análisis de expropiación, en vez de aceptar siempre cómo un dueño dividió una escritura en el papel.
Con ese análisis conjunto, la Corte encontró que los dos terrenos, vistos juntos, conservaban bastante valor y uso, así que no hubo expropiación, y la familia perdió su reclamo. El fallo sigue siendo el precedente principal para las disputas sobre "el terreno en su conjunto", un tema frecuente y muchas veces decisivo en los juicios modernos de expropiación por regulación.
La construcción de carreteras interestatales sigue siendo el episodio de expropiación más grande de la historia del país, y los tribunales la mantuvieron siempre frente a las impugnaciones de los dueños.
El proceso, del aviso a la compensación justa
Casi toda expropiación sigue el mismo orden básico: una declaración de necesidad pública, una tasación, una oferta de compra de buena fe y, solo si eso falla, un juicio sobre el valor de mercado de la propiedad. Lo que cambia muchísimo es para qué es de verdad la expropiación, y cuánto riesgo legal tiene hoy ese tipo concreto.
Todo caso de expropiación sigue más o menos el mismo orden, ya sea que expropie un departamento estatal de carreteras, una agencia municipal de renovación o una empresa de gasoductos regulada por el gobierno federal. Primero, quien expropia tiene que tener poder legal real para expropiar para ese fin concreto, dado por una constitución, una ley o, para ciertas empresas de servicios reguladas, un certificado del gobierno. Por lo general también tiene que declarar formalmente que la expropiación es necesaria para ese fin público.
Después viene una tasación. Según las reglas de la Ley Uniforme de Ayuda para la Reubicación, que la mayoría de los estados han adoptado de alguna forma para sus propios proyectos, no solo para los federales, quien expropia tiene que hacer una oferta real y de buena fe para comprar la propiedad a su valor de mercado según la tasación, e intentar negociar una venta voluntaria antes de presentar una demanda de expropiación.
Si el dueño y el gobierno no se ponen de acuerdo en el precio, o si el dueño se niega a vender, el gobierno presenta una demanda de expropiación ante un tribunal. En los casos federales y en la mayoría de los estados con leyes de "toma rápida", el gobierno puede depositar ante el tribunal su cálculo de la compensación y quedarse de inmediato con el título y la posesión, mientras que el monto final y real de la compensación se decide después.
La pregunta final sobre la compensación, tanto en los estados como en los tribunales federales, la suele decidir un jurado o un grupo de comisionados nombrado por el tribunal. Escuchan las tasaciones del dueño y del gobierno y fijan el verdadero valor de mercado de la propiedad y, en muchos lugares, daños adicionales por cosas como la pérdida de clientela de un negocio o el costo de mudar lo que queda.
Para qué se usa de verdad la expropiación
Los proyectos de transporte son el uso diario más común de la expropiación en Estados Unidos, porque una carretera, una vía de tren o una pista de aeropuerto por lo general tiene que seguir un camino físico concreto y continuo, a diferencia de la mayoría de los otros proyectos públicos, que tienen cierta flexibilidad para ubicarse. Los departamentos estatales de transporte expropian todo el tiempo franjas angostas de tierra para ampliar calles, casi siempre sin mucha polémica, mientras que los proyectos de carreteras que atraviesan barrios enteros han sido en la historia mucho más disruptivos y peleados.
El sistema de carreteras interestatales, autorizado por la Ley Federal de Ayuda para Carreteras de 1956, sigue siendo el episodio de expropiación más grande de la historia del país. Según cálculos del Departamento de Transporte de EE. UU., la construcción de carreteras desplazó a más de 475,000 hogares, más de un millón de personas, en todo el país, y el desplazamiento cayó de forma desproporcionada sobre barrios negros y de otras minorías que tenían menos poder político para resistirse a una ruta propuesta.
Hoy, las expropiaciones para trenes y transporte público siguen un patrón parecido a menor escala, desde las mejoras del Corredor Noreste de Amtrak hasta el proyecto de tren de alta velocidad de California, que ha tenido que expropiar miles de terrenos agrícolas y residenciales a lo largo de su ruta planeada por el Valle Central.
Los aeropuertos traen un tema relacionado pero distinto. Además de expropiar tierra para pistas y terminales, las autoridades de los aeropuertos y la FAA también compran o expropian con frecuencia "servidumbres de navegación aérea", el derecho a volar aviones a baja altura sobre casas cercanas, el mismo derecho que se reconoció como propiedad que hay que pagar en United States v. Causby (1946).
A diferencia de la mayoría de las expropiaciones, que las hace directamente un órgano del gobierno, muchos estados y el gobierno federal les pasan un poder limitado de expropiación a ciertas empresas privadas reguladas, como las de electricidad, las de agua y, sobre todo, las empresas de gasoductos interestatales, para que puedan juntar los derechos de paso largos y continuos que necesita su infraestructura.
Según la Ley federal de Gas Natural, una empresa de gasoductos que recibe un "certificado de conveniencia y necesidad pública" de la Comisión Federal Reguladora de Energía (FERC) gana el derecho legal federal a expropiar la tierra privada que necesita para la ruta certificada, aun con la fuerte oposición del dueño, siempre que pague una compensación justa. Por eso la decisión de la FERC sobre el certificado, y no un fallo judicial aparte sobre el uso público, es en la práctica el punto donde se gana o se pierde la mayoría de las disputas por expropiaciones para gasoductos.
Las líneas de transmisión eléctrica siguen un patrón parecido según las leyes estatales: por lo general, la comisión estatal de servicios públicos aprueba primero una ruta de transmisión, y después la empresa puede expropiar cada servidumbre que necesita a lo largo de esa ruta. Es un proceso cada vez más peleado a medida que crece la demanda de nuevas líneas para la energía renovable y para la electricidad de los centros de datos.
Como se trata de empresas privadas con fines de lucro que usan un poder que les pasa el gobierno, y no del gobierno expropiando tierra para su propio uso directo, las expropiaciones para servicios públicos y gasoductos han recibido algunas de las mismas objeciones de "beneficio privado" sobre el uso público que se plantearon en Kelo. Aun así, los tribunales en general las han mantenido siempre que el proceso de aprobación regulatoria, y el servicio que resulta para los usuarios, sean reales.
Las presas, los embalses, los diques y los canales para controlar inundaciones por lo general exigen expropiar grandes zonas de tierra, a veces pueblos enteros, para contener o desviar el agua de forma segura. El gobierno federal, por medio de agencias como el Cuerpo de Ingenieros del Ejército, la Oficina de Recuperación y, en la historia, la Autoridad del Valle de Tennessee, ha usado mucho la expropiación justamente para esto desde principios del siglo XX.
El programa de presas de la TVA en los años treinta y cuarenta, que se mantuvo frente a las impugnaciones legales en United States ex rel. TVA v. Welch (1946), expropió tierras para decenas de embalses en el valle de Tennessee, y en algunos casos obligó a mudar pueblos enteros antes de que sus lugares originales se inundaran para siempre.
Hoy, la expropiación para el control de inundaciones incluye cada vez más comprar y quitar construcciones de las zonas inundables después de daños repetidos, muchas veces por medio de los programas de compra para reducir riesgos de FEMA. Funcionan como una opción voluntaria en vez de la expropiación, pero usan reglas parecidas de tasación y compensación, y convierten tierra residencial que se inunda seguido otra vez en zona inundable abierta, en vez de reconstruir en el mismo lugar.
Como muestra Arkansas Game and Fish Commission v. United States (2012), las decisiones de control de inundaciones también pueden crear responsabilidad por expropiación en la dirección contraria: cuando las decisiones de un gobierno sobre el manejo del agua causan daños por inundaciones repetidas en tierras que nunca pensó tomar. Se espera que este tema crezca a medida que las inundaciones por el clima y los cambios en la forma de liberar agua de las presas afecten más seguido a tierras privadas y públicas.
Expropiar tierra para un edificio público, como una escuela, un tribunal, una oficina de correos o una estación de bomberos, es una de las categorías de expropiación más antiguas y menos peleadas en los tribunales, porque el propio gobierno va a ser dueño del edificio, lo va a manejar y lo va a usar directamente para algo que el público visita. Encaja fácilmente incluso en la definición histórica más estrecha de "uso público".
Kohl v. United States (1875), el primer gran caso de expropiación de la Corte Suprema, fue justo sobre este tipo de expropiación: tierra expropiada en el centro de Cincinnati para un tribunal y una oficina de correos federales. El marco legal básico para estas expropiaciones sencillas para edificios del gobierno ha cambiado relativamente poco en los 150 años desde entonces.
Hoy, las expropiaciones de los distritos escolares siguen el mismo patrón, por lo general para terrenos de escuelas nuevas, instalaciones deportivas o estacionamientos de autobuses, y casi siempre se resuelven con una compra negociada y no con un juicio, porque rara vez se discute de verdad el uso público en un proyecto que el propio gobierno va a tener por completo.
Los casos más claros y menos polémicos de esta categoría contrastan mucho con las categorías más peleadas de abajo, la limpieza de zonas en ruinas y el desarrollo económico, donde la tierra termina siendo de un particular y usada por él, y no por el propio gobierno. Esa es justamente la diferencia que ha causado la mayoría de las grandes peleas legales que se explican en otras partes de esta página.
Desde la Ley de Vivienda de 1949, y con el respaldo constitucional de Berman v. Parker (1954), el gobierno federal pagó e impulsó grandes programas de "renovación urbana" que dejaban que las ciudades expropiaran zonas enteras declaradas en ruinas, no solo edificios peligrosos uno por uno, las despejaran y pasaran la tierra a constructores privados para reconstruir según un plan general.
Entre los años cincuenta y setenta, los proyectos de renovación urbana en todo el país demolieron varios cientos de miles de viviendas, de forma desproporcionada en barrios negros y de otras minorías que tenían menos poder político para pelear una declaración de ruina. Es un patrón que investigadores federales de vivienda e historiadores documentaron mucho, y que en su momento y después se criticó a menudo con la frase "urban renewal means Negro removal" (renovación urbana quiere decir sacar a los negros), que muchas veces se atribuye al escritor James Baldwin.
Las críticas del público al costo humano de la renovación urbana, junto con las dudas cada vez mayores sobre lo suelta que a veces era la definición de "ruina", llevaron al Congreso a terminar formalmente el programa federal de renovación urbana en 1974. Lo reemplazó con el programa de Subvenciones en Bloque para el Desarrollo Comunitario, que paga renovaciones locales sin el mismo poder automático de expropiación.
La expropiación por ruina todavía existe hoy a nivel estatal y local, pero la mayoría de los estados ahora definen la "ruina" de forma más estrecha y con más protecciones de procedimiento que la norma tan amplia que mantuvo Berman v. Parker. Es una herencia directa tanto del costo humano de la renovación urbana de los años cincuenta y sesenta como de la reacción contra Kelo que vino décadas después.
La categoría más peleada en los tribunales y más restringida hoy es la expropiación por "desarrollo económico". En ella, un gobierno expropia una propiedad, muchas veces sin ninguna ruina, con el argumento de que pasarla a otro dueño privado, por lo general un constructor o un negocio más grande, generará más empleos o impuestos que el uso actual de la propiedad.
La Corte Suprema mantuvo esta práctica según la Constitución federal en Kelo v. City of New London (2005), pero el fallo provocó una reacción legislativa tan rápida y amplia, de ambos partidos, que en pocos años la mayoría de los estados habían restringido o prohibido las expropiaciones solo por desarrollo económico según sus propias constituciones y leyes, aunque el fallo federal de Kelo nunca se anuló y sigue vigente en todo el país.
El resultado práctico hoy es un mosaico estado por estado. Algunos estados, como Michigan después de Hathcock y Arizona después de la Proposición 207, les dan a los dueños una protección mucho mayor de la que exige el propio Kelo, mientras que otros estados mantuvieron un amplio poder de renovación y de limpieza de zonas en ruinas que en la práctica todavía puede funcionar de forma parecida a una expropiación por desarrollo económico. Eso quiere decir que la protección real de un dueño puede cambiar muchísimo solo según el estado donde está su propiedad.
Este mosaico también es el contexto del método distinto que usó la ciudad de Nueva York cuando quiso ampliar el acceso a supermercados asequibles sin recurrir a la expropiación, tema de la siguiente sección.
No toda meta pública necesita la expropiación
Cuando la ciudad de Nueva York se propuso hacer más baratos los alimentos en barrios con muy pocos supermercados completos, no expropió ningún supermercado, bodega ni terreno. El plan es un ejemplo útil y actual de la diferencia entre la expropiación, un poder legal que obliga, y la participación normal del gobierno en el mercado, que es voluntaria.
El piloto de supermercados públicos
El alcalde de la ciudad de Nueva York, Zohran Mamdani, que llegó al cargo en enero de 2026 después de hacer campaña con la propuesta de ampliar los servicios públicos de la ciudad para enfrentar el costo de vida, propuso un programa piloto para abrir cinco supermercados de la ciudad, uno en cada uno de los cinco distritos (boroughs). Están pensados para barrios conocidos como "desiertos de alimentos", zonas con muy pocos supermercados completos y, por eso, con precios más altos y menos acceso a comida fresca que las partes más ricas de la ciudad.
Según el plan, los supermercados de la ciudad los pagaría y manejaría la propia ciudad de Nueva York, y no una cadena privada. La propuesta argumenta que una tienda pública, que no tiene que pagar renta, impuestos a la propiedad ni generar ganancias para accionistas, podría vender comida con márgenes bastante más bajos que un supermercado privado típico y aun así cubrir sus costos de operación.
Según lo que se reportó ampliamente, los materiales publicados del plan decían que el piloto necesitaría una inversión inicial de la ciudad de unos 60 millones de dólares para abrir y operar las cinco tiendas. Se presentó expresamente como una prueba de si que el gobierno sea dueño de supermercados puede bajar de forma medible los precios y mejorar el acceso a la comida en barrios con poca atención, y los resultados servirían para decidir si el modelo se amplía.
La propuesta recibió tanto apoyo como dudas, algo típico de un programa municipal de verdad nuevo. Quienes la apoyan señalan empresas públicas que ya existen, como las compañías municipales de electricidad y los sistemas de hospitales públicos, como antecedentes de que el gobierno puede manejar bien un servicio necesario de forma directa. Quienes dudan se preguntan si el gobierno de una ciudad puede manejar supermercados tan bien como los comerciantes privados con experiencia. Ese debate de política es aparte de cualquier uso de la expropiación, y no depende de ella.
Por qué el plan nunca incluyó expropiar ninguna tienda existente
En el contexto de esta página, el plan de supermercados públicos llama la atención justamente porque no usa la expropiación para nada. La propuesta de la ciudad consiste en abrir tiendas nuevas en terrenos de la ciudad o en locales comerciales rentados, igual que cualquier negocio privado busca un lugar, en vez de expropiar un supermercado, una bodega o una tienda privada que ya existe y funciona para convertirla en un uso público.
Esa decisión evita todo el riesgo de juicios sobre el uso público que se documenta en esta página. Los propios tribunales del estado de Nueva York históricamente han respetado mucho las declaraciones de ruina y de renovación, como se vio en Goldstein v. Pataki (2008) y en los juicios relacionados sobre el mismo proyecto Atlantic Yards. Pero cualquier expropiación peleada todavía puede traer años de juicios, como pasó con Kelo. Decidir no expropiar nada evita por completo esa pelea legal.
El método también evita el problema de política de fondo que habría creado aquí la expropiación. Desplazar un supermercado que ya existe, junto con sus empleados y clientes de siempre, para reemplazarlo con otro operador de supermercado, aunque fuera público, habría recreado directamente la objeción de "quién se beneficia" que se planteó en casos como Southwestern Illinois Development Authority v. National City Environmental y Bailey v. Myers, donde se consideró indebido expropiar un negocio que funcionaba para darle su lugar a otro operador favorecido. Una tienda pública nueva que compite por clientes en el mercado que ya existe, en vez de reemplazar a un competidor concreto expropiado, no plantea esa objeción.
En ese sentido, el piloto de supermercados de la ciudad representa una herramienta distinta, y más antigua, que la expropiación: la participación directa del gobierno en el mercado, el mismo modelo básico de las compañías públicas de electricidad, las redes municipales de internet en algunas ciudades y el propio sistema de hospitales públicos de la ciudad de Nueva York, NYC Health + Hospitals. En vez de obligar a un dueño privado a vender bajo la amenaza de expropiación, el gobierno simplemente entra al mercado como un competidor más, pagado con dinero público y sujeto a las reglas normales de presupuesto y compras, y no a la Cláusula de Expropiación.
Diez datos que vale la pena saber
Una lista rápida de datos tomados del material con fuentes de esta página, útil para una lectura rápida o para empezar una conversación en clase.
La Cláusula de Expropiación de la Quinta Enmienda tiene solo doce palabras en inglés, pero ha generado más de dos siglos de juicios en la Corte Suprema sobre qué quieren decir de verdad el "uso público" y la "compensación justa".
Kelo v. City of New London (2005) provocó leyes de reforma de la expropiación en 44 estados en cuatro años, una de las reacciones legislativas más rápidas, y de ambos partidos, contra un fallo de la Corte Suprema en la historia moderna.
Según cálculos del Departamento de Transporte de EE. UU., la construcción de carreteras interestatales desplazó a más de 475,000 hogares, más de un millón de personas, el episodio de expropiación más grande de la historia del país.
La pequeña casa rosada de Susette Kelo, la propiedad que le da nombre al caso Kelo v. New London, se trasladó a otro lugar de New London en vez de demolerse, y todavía sigue en pie.
La corte suprema de Michigan anuló su propia decisión de Poletown de 1981 en el caso County of Wayne v. Hathcock de 2004, y llamó a su razonamiento anterior un "radical departure" (alejamiento radical) de la constitución estatal, un año antes de que Kelo llegara a la conclusión contraria según la Constitución federal.
El poder de "toma rápida" del gobierno federal, vigente desde la Ley de Declaración de Toma de 1931, le deja quedarse con el título y la posesión de la tierra expropiada de inmediato después de depositar ante un tribunal su propio cálculo de la compensación, antes de que se decida siquiera el monto final.
Las empresas de gasoductos interestatales que reciben un certificado de la Comisión Federal Reguladora de Energía pueden usar la expropiación para conseguir tierra privada para la ruta certificada, uno de los pocos casos en que una empresa privada con fines de lucro tiene un poder de expropiación que le pasa el gobierno.
La Cuarta y la Quinta Enmienda se ratificaron juntas en 1791, pero tratan problemas distintos: la Cuarta limita los registros y embargos en casos penales, mientras que la Cláusula de Expropiación de la Quinta rige el poder del gobierno de expropiar propiedades para uso público.
Hubo que esperar hasta 1897, más de un siglo después de la ratificación, para que la Corte Suprema decidiera que el requisito de compensación justa de la Quinta Enmienda se aplica siquiera a los gobiernos estatales y locales, en Chicago, Burlington & Quincy Railroad Co. v. City of Chicago.
La Ley Uniforme de Ayuda para la Reubicación de 1970 fue la primera ley federal que garantizó gastos de mudanza y ayuda para conseguir otra vivienda a las personas desplazadas por proyectos públicos, y llegó recién después de la época más disruptiva de construcción de carreteras urbanas.
Fuentes y lecturas adicionales
- U.S. Constitution, Bill of Rights Transcript (National Archives)
- Kelo v. City of New London, Oyez Case Summary
- Berman v. Parker, Oyez Case Summary
- Hawaii Housing Authority v. Midkiff, Oyez Case Summary
- Chicago, Burlington & Quincy Railroad Co. v. City of Chicago (Cornell LII)
- County of Wayne v. Hathcock, Justia
- Institute for Justice, Private Property Rights
- Institute for Justice, 50-State Report on Eminent Domain Reform
- Cornell Law School Legal Information Institute, Eminent Domain
- Uniform Relocation Assistance Act, 49 CFR Part 24 (eCFR)
- Federal Energy Regulatory Commission, Natural Gas Pipeline Certificates
- Federal Highway Administration, Highway History
- Library of Congress, Southwest Washington Urban Renewal Area (HABS)
- Library of Congress, Farm Security Administration/Office of War Information Collection
- Congressional Research Service, Reports on Congress.gov
Créditos de las fotos
- Portada: "Cross Bronx Expressway", Dan McCoy, programa DOCUMERICA de la Agencia de Protección Ambiental de EE. UU., abril de 1973 (dominio público, Archivos Nacionales).
- Viviendas en un callejón, suroeste de Washington, D.C., Arthur Rothstein, Administración de Seguridad Agrícola, noviembre de 1937 (dominio público, Biblioteca del Congreso).
- Foto del desplazamiento urbano por las carreteras interestatales, tomada de la página de historia del Sistema de Carreteras Interestatales de este sitio.
Los hechos y las decisiones de los casos de esta página vienen de los fallos publicados de la propia Corte Suprema y los resúmenes de Oyez, de los fallos de cortes supremas estatales disponibles en Justia y en el Legal Information Institute de la Facultad de Derecho de Cornell, del archivo de juicios del Institute for Justice y de su seguimiento estado por estado de las reformas de la expropiación, de los datos históricos del Departamento de Transporte de EE. UU. y de la Administración Federal de Carreteras sobre el desplazamiento por la construcción de carreteras interestatales, y de noticias de la época y posteriores sobre cada caso y sobre la propuesta de supermercados públicos de la ciudad de Nueva York. Las cifras sobre el piloto de supermercados de la ciudad de Nueva York vienen de los materiales publicados de la propuesta y de lo que se reportó ampliamente al momento de escribir esto, y pueden cambiar a medida que se aplique el programa.