Las órdenes ejecutivas
La herramienta en solitario más poderosa del presidente: una directiva escrita que tiene fuerza de ley sin un solo voto del Congreso. Esto es lo que es, de dónde viene el poder, lo que puede y no puede hacer, y por qué es tan controvertida.
¿Qué es una orden ejecutiva?
Una orden ejecutiva es una directiva escrita y firmada del presidente de los Estados Unidos que tiene fuerza de ley, sin necesidad de que el Congreso la vote, la debata ni la apruebe de ninguna manera. El presidente la escribe, la firma y entra en vigor.
Eso puede sonar como si el presidente escribiera sus propias leyes y, en cierto sentido, se acerca a la verdad. Pero hay límites importantes. Las órdenes ejecutivas solo pueden dirigir al poder ejecutivo: las agencias, los departamentos y los empleados federales. No pueden crear nuevas leyes penales, gastar dinero que el Congreso no ha aprobado ni anular leyes vigentes aprobadas por el Congreso.
¿De dónde viene el poder?
El Artículo II, dos cláusulas que juntas autorizan las órdenes ejecutivas (dominio público)
Al igual que el líder de la mayoría del Senado y el filibusterismo, las órdenes ejecutivas no se mencionan de forma explícita en la Constitución. La autoridad para emitirlas se infiere de dos disposiciones del Artículo II, la Cláusula de Investidura (Vesting Clause) y la Cláusula de Cumplimiento (Take Care Clause). Juntas, se han interpretado como que le dan al presidente una amplia autoridad para gestionar el poder ejecutivo mediante directivas.
Los presidentes han usado esta autoridad desde que George Washington emitió la primera orden ejecutiva en 1789. El Congreso nunca ha aprobado una ley que las autorice de forma expresa; simplemente ha aceptado que el poder ejecutivo inherente del presidente incluye la capacidad de dirigir las operaciones federales mediante órdenes escritas.
Artículo II, Sección 1, la Cláusula de Investidura
"The executive Power shall be vested in a President of the United States of America."
Artículo II, Sección 3, la Cláusula de Cumplimiento
"He shall take Care that the Laws be faithfully executed."
En resumen: Todo el poder ejecutivo pertenece al presidente. El presidente debe velar por que las leyes federales se cumplan. Juntas, estas se han interpretado como que autorizan al presidente a emitir directivas vinculantes al poder ejecutivo, las órdenes ejecutivas.
Lo que las órdenes ejecutivas pueden, y no pueden, hacer
Las órdenes ejecutivas son poderosas, pero no ilimitadas. Entender tanto lo que pueden lograr como dónde chocan con un muro es esencial para entender cómo funcionan de verdad:
Lo que SÍ pueden hacer
Dirigir a las agencias federales
Decirle a los departamentos del gabinete y a las agencias federales cómo priorizar su trabajo, hacer cumplir las leyes, asignar recursos e interpretar los reglamentos.
Fijar la política de empleo federal
Controlar las prácticas de contratación, las reglas del lugar de trabajo, las escalas salariales y las normas de conducta de toda la fuerza laboral federal de 4 millones de empleados.
Crear nuevas oficinas y grupos de trabajo
Crear nuevas oficinas, consejos, juntas asesoras o grupos de trabajo dentro del poder ejecutivo sin aprobación del Congreso. El Peace Corps empezó como una orden ejecutiva.
Gestionar las tierras y los recursos federales
Designar monumentos nacionales, restringir o abrir tierras federales para el desarrollo y dirigir cómo se gestionan los recursos naturales federales.
Fijar las prioridades de aplicación de las leyes migratorias
Dirigir qué leyes migratorias se priorizan para su aplicación, cómo se asignan los recursos en la frontera y cómo procesar ciertas categorías de casos.
Dirigir las operaciones militares
Como comandante en jefe, el presidente puede usar órdenes ejecutivas para dirigir el despliegue militar, la preparación y las reglas de enfrentamiento dentro de las autorizaciones vigentes del Congreso.
Lo que NO pueden hacer
Crear nuevas leyes penales
Solo el Congreso puede crear leyes penales. Una orden ejecutiva no puede convertir algo en un delito federal ni aumentar las penas.
Gastar dinero que el Congreso no ha aprobado
Todo el gasto federal lo debe asignar el Congreso. Una orden ejecutiva no puede redirigir fondos a programas que el Congreso no ha financiado ni autorizado.
Anular leyes vigentes
Las órdenes ejecutivas deben operar dentro de la ley vigente. Si el Congreso ha aprobado una ley sobre un tema, una orden ejecutiva que choque con ella es ilegal. Los tribunales la anularán.
Enmendar la Constitución
Ninguna acción ejecutiva de ningún tipo puede cambiar la Constitución. Eso requiere al Congreso y a tres cuartas partes de los estados.
Obligar a los presidentes futuros de forma permanente
Cualquier presidente futuro puede revocar o modificar una orden ejecutiva en su primer día en el cargo con una sola firma. Las órdenes ejecutivas solo son tan duraderas como la presidencia que las emitió.
Anular órdenes judiciales
Los tribunales federales pueden bloquear las órdenes ejecutivas, y lo hacen. Si un tribunal determina que una orden ejecutiva viola la Constitución o la ley vigente, el presidente debe acatar el fallo.
Cómo se crea una orden ejecutiva
El Despacho Oval, donde se redactan, revisan y firman las órdenes ejecutivas (dominio público)
La ceremonia de firma que se ve en la televisión, el presidente rodeado de partidarios, firmando con varios bolígrafos, es el último paso de un proceso que puede tardar semanas o meses:
Decisión de política
El presidente o el personal superior de la Casa Blanca deciden que quieren tomar una acción ejecutiva sobre un asunto, ya sea porque el Congreso no actúa, porque el presidente quiere moverse más rápido de lo que permite la legislación, o para revertir la política de una administración anterior.
Redacción por el asesor jurídico de la Casa Blanca
Los abogados de la Casa Blanca redactan la orden y se mantienen con cuidado dentro de los límites constitucionales y legales. Los tribunales bloquean las órdenes mal redactadas, así que el lenguaje jurídico importa enormemente. La orden debe citar la autoridad legal de la que se sirve.
Revisión entre agencias
Las agencias federales pertinentes revisan el borrador para evaluar sus implicaciones prácticas, identificar posibles problemas legales y estimar los costos. La Office of Management and Budget (OMB) revisa el impacto presupuestario.
Revisión de la Office of Legal Counsel
La Office of Legal Counsel (OLC) del Departamento de Justicia revisa la orden para verificar su legalidad constitucional. Una opinión de la OLC de que una orden es ilegal es una advertencia seria, aunque los presidentes pueden ignorarla.
Firma presidencial
El presidente firma la orden. Entra en vigor de inmediato, a menos que la orden especifique una fecha de entrada en vigor futura. Las firmas de alto perfil a menudo incluyen a las partes interesadas afectadas y a las cámaras de los medios.
Publicación en el Federal Register
La orden firmada debe publicarse en el Federal Register, el diario oficial del gobierno federal. Esto le da efecto legal y notifica a todas las agencias federales de sus nuevas obligaciones. Sin publicación, la orden no tiene fuerza.
Cómo se puede detener o revertir una orden ejecutiva
Las órdenes ejecutivas son poderosas, pero no son permanentes y no están por encima de toda impugnación. Hay tres formas de detenerlas:
Anulada por los tribunales
Los tribunales federales, desde los tribunales de distrito hasta la Corte Suprema, pueden revisar las órdenes ejecutivas para verificar su cumplimiento constitucional y legal. Si un tribunal determina que la orden excede la autoridad presidencial, viola la Constitución o choca con la ley vigente, puede emitir una medida cautelar que la bloquee de inmediato. Las impugnaciones judiciales se mueven rápido; en 2017, un juez federal bloqueó el veto migratorio de Trump a las pocas horas de la firma. Esta es la forma más rápida y dramática de detener una orden ejecutiva.
Ejemplo: Los tribunales bloquearon varias versiones del veto migratorio de Trump antes de que se mantuviera una versión modificada.
Anulada por el Congreso
El Congreso puede aprobar legislación que sustituya una orden ejecutiva, ya sea anulándola de forma explícita o aprobando una ley que choque con lo que la orden dispone. Si el presidente veta esa legislación, el Congreso puede anular el veto con una supermayoría de dos tercios en ambas cámaras. Esto es más lento que una impugnación judicial, pero crea una ley permanente en lugar de solo bloquear la orden actual.
Ejemplo: El Congreso aprobó la National Emergencies Act específicamente para limitar los poderes de emergencia presidenciales tras años de uso sin control.
Revocada por el siguiente presidente
Esta es la forma más común en que terminan las órdenes ejecutivas. Cualquier presidente puede revocar, modificar o sustituir cualquier orden ejecutiva con un trazo de pluma en su primer día en el cargo. No hay voto del Congreso, ni proceso judicial, ni período de espera. Los presidentes revocan de forma rutinaria las órdenes de sus predecesores, sobre todo cuando los partidos se alternan el control de la Casa Blanca. Por eso a las órdenes ejecutivas se las critica a menudo como poco permanentes: todo lo que construye un presidente lo puede desmantelar el siguiente.
Ejemplo: Biden revocó el veto migratorio de Trump en su primer día. Trump revocó las órdenes ejecutivas de Biden en su primer día de regreso, en 2025.
Órdenes ejecutivas frente a otras acciones presidenciales
"Orden ejecutiva" es el tipo de directiva presidencial más conocido, pero no es la única herramienta disponible. Los presidentes también pueden actuar a través de varios otros mecanismos, cada uno con una fuerza legal y un propósito ligeramente distintos:
Órdenes ejecutivas
Las más poderosasDirectivas formales con plena fuerza de ley, numeradas de forma secuencial y publicadas en el Federal Register. La forma más fuerte y más permanente de acción presidencial unilateral.
Proclamaciones presidenciales
Formales y públicasSe usan para asuntos ceremoniales (declarar días festivos, meses de concientización nacional) y anuncios formales de política (restricciones comerciales, declaraciones fronterizas). También se publican en el Federal Register. A menudo se usan para acciones relacionadas con la migración.
Memorandos presidenciales
Similares a las órdenes ejecutivasFuerza legal similar a las órdenes ejecutivas, pero menos formales, no siempre numerados y a veces sin publicar. A menudo se usan para directivas internas de gestión a agencias concretas. A veces se usan para evitar el mayor perfil de una orden ejecutiva.
Directivas de seguridad nacional
ClasificadasÓrdenes ejecutivas clasificadas relacionadas con la inteligencia, las operaciones militares y la seguridad nacional. No se publican para el público. El número exacto emitido en un momento dado es desconocido para el público.
Declaraciones al firmar (signing statements)
InterpretativasDeclaraciones escritas emitidas al convertir un proyecto de ley en ley, que declaran cómo interpreta el presidente ciertas disposiciones, y a veces señalan que no hará cumplir las partes que considera inconstitucionales. Controvertidas y sin fuerza legal vinculante.
Acuerdos ejecutivos
Política exteriorAcuerdos internacionales con países extranjeros que no requieren la ratificación del Senado como sí lo hacen los tratados. Más fáciles de hacer que los tratados, pero más fáciles de deshacer para los presidentes futuros.
Órdenes ejecutivas notables de la historia
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Órdenes ejecutivas por presidente, las cifras
No todos los presidentes usan las órdenes ejecutivas por igual. Algunos han emitido miles; otros, apenas un puñado. La cifra por sí sola no cuenta toda la historia; una sola orden de gran alcance puede rediseñar el país más que cien menores. Pero los datos sí revelan el estilo de gobierno de cada presidente:
| Presidente | Órdenes emitidas | Años en el cargo |
|---|---|---|
| Franklin D. Roosevelt(12 años en el cargo, 4 mandatos) | 3,721 | 1933-1945 |
| Woodrow Wilson(Presidente en tiempo de guerra) | 1,803 | 1913-1921 |
| Calvin Coolidge(Un usuario prolífico a menudo pasado por alto) | 1,203 | 1923-1929 |
| Herbert Hoover | 968 | 1929-1933 |
| Harry S. Truman | 907 | 1945-1953 |
| Dwight D. Eisenhower | 484 | 1953-1961 |
| Barack Obama | 276 | 2009-2017 |
| Donald Trump (1.er mandato)(Uso intenso en las últimas semanas) | 220 | 2017-2021 |
| Bill Clinton | 364 | 1993-2001 |
| George W. Bush | 291 | 2001-2009 |
| Joe Biden | 162 | 2021-2025 |
| George Washington(Las primeras órdenes ejecutivas de la historia) | 8 | 1789-1797 |
Por qué han bajado las cifras: Los primeros presidentes emitieron muchas más órdenes ejecutivas en parte porque no había un sistema formal de numeración y muchas acciones administrativas rutinarias se clasificaban como órdenes ejecutivas. El sistema numerado moderno empezó en 1907 y se aplicó de forma retroactiva a las órdenes más antiguas. Los presidentes modernos también enfrentan un escrutinio del Congreso, judicial y de los medios mucho mayor, lo que hace que cada orden tenga un perfil más alto y esté más en juego que en épocas anteriores.
Datos rápidos
Dónde encontrarlo
El caso más importante sobre las órdenes ejecutivas
Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer (1952) es el fallo más importante de la Corte Suprema sobre las órdenes ejecutivas. Truman había ordenado al gobierno tomar el control de las acerías de EE. UU. durante la Guerra de Corea para evitar que una huelga de trabajadores detuviera la producción de acero. La Corte lo anuló 6 a 3.
El magistrado Robert Jackson escribió una famosa opinión concurrente que expuso un marco de tres categorías que todavía se usa hoy:
¿Sabías que...?
La EO 9066 de FDR se usó para justificar el internamiento de los estadounidenses de origen japonés
Al gobierno le tomó más de 40 años reconocer de forma formal que esto estuvo mal. En 1988, el presidente Reagan firmó la Civil Liberties Act, que se disculpaba y pagaba 20,000 dólares en reparaciones a cada persona internada superviviente.
El uso de varios bolígrafos es deliberado
Cuando los presidentes firman órdenes ejecutivas importantes, a menudo usan muchos bolígrafos, a veces una docena o más, y firman una letra por bolígrafo. Cada bolígrafo se entrega luego como recuerdo a las personas afectadas por la orden o que trabajaron en ella.
Algunas órdenes ejecutivas duran décadas
La Orden Ejecutiva 9397 (1943) exigió a las agencias federales usar los números de Seguro Social como identificadores de los empleados. Se mantuvo en vigor prácticamente sin cambios hasta 2008, 65 años, antes de actualizarse. Algunas órdenes ejecutivas sobreviven a las controversias políticas que las crearon.
Las órdenes ejecutivas del primer día son una tradición moderna
Se ha vuelto habitual que los nuevos presidentes firmen una ráfaga de órdenes ejecutivas en su primer día en el cargo, por lo general para revocar las órdenes de su predecesor y establecer nuevas prioridades. Trump firmó 26 en su primer día de regreso, en 2025, una de las sesiones de firma de primer día más prolíficas de la historia.