¿Una cámara o dos?

Como solo hay una cámara que convencer, los proyectos pasan por los comités y las votaciones sin repetirse en un segundo cuerpo. Así se acorta el tiempo entre una propuesta y la votación final.

La Legislatura de una sola cámara de Nebraska, la única del país, también tiene algunos de los límites de sesión más estrictos de cualquier estado según su constitución: 90 días legislativos en los años impares y 60 en los años pares. Sería mucho más difícil cumplir ese límite con dos cámaras que compiten entre sí.

Los estudios comparativos que usan datos de la Unión Interparlamentaria suelen encontrar que los parlamentos de una sola cámara aprueban los proyectos del gobierno en menos etapas. No hay que enviar el proyecto a una segunda cámara, ni repetir el debate, ni negociar cambios entre las dos.

El costo se nota en la carga de trabajo de Nebraska: 49 senadores revisan todos los proyectos en una sola cámara y muchas veces tramitan varios cientos de medidas en una sesión de 90 días. Para filtrar y mejorar las propuestas antes del debate, dependen de sus comités y no de una segunda cámara.

Cuando una sola cámara aprueba o rechaza un proyecto, los votantes saben exactamente a qué legisladores darles el crédito o pedirles cuentas.

En un sistema de dos cámaras, cada una puede culpar a la otra cuando una ley se atasca.

Los politólogos lo explican como tener menos "actores con veto", es decir, menos grupos cuyo acuerdo necesita un proyecto. Con menos actores con veto, a los votantes les resulta más fácil saber a quién premiar o castigar en la próxima elección, porque una sola mayoría es dueña del historial de la cámara y responde por él.

George Norris, el senador federal que encabezó la campaña de 1934 para dejar a Nebraska con una sola cámara, basó su argumento en este punto. Decía que con dos cámaras los legisladores podían esconderse detrás de los comités de conferencia y culpar a la otra cámara de resultados impopulares que los votantes no podían rastrear.

Un solo grupo de legisladores, comités y personal cuesta menos que dos.

Este fue uno de los argumentos principales de la campaña de Nebraska en 1934 para eliminar su segunda cámara durante la Gran Depresión.

El cambio redujo la legislatura de Nebraska de 133 miembros en dos cámaras a un solo cuerpo que empezó con 43 senadores. Así desapareció todo un grupo de oficinas de liderazgo, presidencias de comités y personal administrativo, además del proceso de los comités de conferencia.

La Conferencia Nacional de Legislaturas Estatales (NCSL) señala que la mayor parte del costo depende del tamaño de la cámara y de su personal, no solo de tener una o dos cámaras. Aun así, con una sola cámara se eliminan del presupuesto los comités duplicados y todo el trabajo en el pleno de la segunda cámara.

En los sistemas de dos cámaras, las versiones distintas de un proyecto de la Cámara y del Senado muchas veces se reconcilian en un comité de conferencia, una negociación más pequeña y menos visible.

Con una sola cámara, ese paso extra y menos transparente desaparece.

En el Congreso, el texto de compromiso que sale de un comité de conferencia por lo general no se puede cambiar en el pleno. Solo se puede aceptar o rechazar completo. Los críticos dicen que es una de las etapas menos transparentes de cómo se hacen las leyes federales.

Una legislatura de una sola cámara nunca produce dos versiones del mismo proyecto, así que no hay nada que reconciliar a puerta cerrada. Los cambios se proponen y quedan registrados en el pleno de esa única cámara, donde los mismos legisladores que votan al final los debaten en público.

No hay una segunda cámara que pueda frenar, revisar o bloquear un proyecto que la mayoría de la única cámara quiere aprobar. Por eso, los controles internos dependen más de las reglas, los comités y la revisión de los tribunales.

Nebraska cubre este hueco con una regla constitucional sobre cuándo entran en vigor las leyes: una ley solo entra en vigor de inmediato si se aprueba con dos tercios de los votos en una "cláusula de emergencia". Si no, entra en vigor tres meses después de que termina la sesión. Es un periodo para "enfriar" las cosas que un sistema de dos cámaras obtiene de forma automática con su segunda cámara.

Las investigaciones comparativas encuentran que los países con una sola cámara dependen más de otras instituciones para dar una "segunda mirada": tribunales constitucionales con mucho poder de revisión, un presidente electo con poder de veto, referendos obligatorios para ciertas medidas o mayorías especiales escritas en la constitución.

Nebraska suma varias de estas reglas a su única cámara. Por ejemplo, los proyectos deben leerse en tres días distintos, debe pasar un tiempo mínimo entre la presentación y la aprobación final, y el gobernador puede vetar partidas específicas del presupuesto. Todo esto reemplaza la pausa que daría una segunda cámara por sí sola.

Una segunda cámara, aunque tenga menos poder, le da al proyecto una segunda revisión independiente, con otros ojos.

Sin ese paso, más del trabajo de analizar y debatir recae en los comités de la única cámara.

Una segunda cámara suele tener otros votantes, otros periodos y otro calendario de elecciones que la primera. Por eso puede aportar un punto de vista político realmente distinto sobre el mismo proyecto, no solo repetir el trámite. Los sistemas de una sola cámara pierden esa variedad de puntos de vista dentro de la legislatura.

Quienes defienden el modelo de Nebraska responden que sus audiencias públicas en los comités, donde cualquier persona puede opinar sobre cualquier proyecto, y su debate apartidista en el pleno reemplazan la revisión de una segunda cámara. Los críticos contestan que eso depende de que la mayoría quiera hacer audiencias de verdad, porque no existe otro cuerpo independiente que la obligue a reconsiderar.

En los países federales o con regiones muy distintas, la segunda cámara suele ser el lugar reservado para los estados, provincias o regiones más pequeños.

Un sistema de una sola cámara tiene que proteger esos intereses de otra forma, o no los protege.

Por eso casi todos los países federales del mundo, como Estados Unidos, Alemania, Canadá, Australia, Suiza, India y Brasil, tienen un parlamento nacional de dos cámaras. En la segunda cámara, los estados o provincias están representados como unidades, sin importar cuánta población tengan.

Los países unitarios sin grandes divisiones regionales, como Dinamarca, Suecia y Nueva Zelanda, pudieron eliminar su cámara alta justamente porque no tenían estados que necesitaran un lugar garantizado. Un país unitario grande y diverso que intentara hacer lo mismo enfrentaría más quejas de sus regiones alejadas.

Como es más fácil que un solo grupo domine una sola cámara, en décadas pasadas las legislaturas de una cámara se asociaban más con gobiernos autoritarios.

Esa idea no describe a la mayoría de las democracias de una sola cámara de hoy, pero explica por qué el modelo despertó sospechas al principio.

Durante el siglo XX, varios gobiernos de partido único y autoritarios tenían una sola asamblea que aprobaba todo lo que se le pedía. Eso le dio mala fama al modelo de una cámara en los debates constitucionales de Occidente, aunque la estructura en sí es neutral. El temor era que una sola cámara es un obstáculo más pequeño para un grupo que quiere tomar el control.

Esa asociación se ha ido borrando, porque democracias estables como los países nórdicos, Portugal, Grecia, Corea del Sur y la mayor parte de Europa del Este después de 1990 adoptaron o mantuvieron legislaturas de una sola cámara, con tribunales fuertes y elecciones libres. Hoy la mayoría de los parlamentos democráticos del mundo tienen una sola cámara, y ese modelo ya no se ve como una señal de alarma por sí solo.

Si una segunda cámara independiente tiene que aprobar el mismo proyecto, hay una pausa natural para pensarlo mejor. Así es menos probable que una ley se apruebe por impulso, por error o por un enojo pasajero del público.

La tradición del Senado de EE. UU. de permitir debates largos, que hoy se conoce como el filibusterismo y exige 60 votos para cerrar el debate en la mayoría de los proyectos, es el ejemplo moderno más claro de este tipo de pausa dentro de las reglas de una cámara. Y se suma al control que ya pone la Cámara de Representantes al tener que aprobar el proyecto por su cuenta.

James Madison defendió el Senado justamente por esto en El Federalista No. 62 y No. 63. Decía que una segunda cámara más pequeña y con periodos más largos protegería contra el "impulse of sudden and violent passions" (el impulso de pasiones repentinas y violentas) y las "intemperate and pernicious resolutions" (resoluciones imprudentes y dañinas) que una sola asamblea popular podría aprobar en un momento de calentura.

La pausa no es solo teoría: los proyectos que pasan rápido por una cámara del Congreso, con un voto casi solo de un partido, muchas veces se atascan o se reescriben bastante en la otra. Entre la primera aprobación y la ley final de una medida importante suelen pasar meses, y en ese tiempo los comités, los grupos de interés y el público siguen opinando.

En los sistemas federales, una cámara alta repartida por estado o provincia, y no por población, les da a las regiones más pequeñas o con menos gente una voz garantizada que no tendrían en una cámara basada solo en la población.

El Bundesrat de Alemania va más lejos que el Senado de EE. UU.: sus miembros son delegados directos del gobierno de cada estado y deben votar juntos según sus instrucciones. Así, los gobiernos de los estados, y no solo sus habitantes, tienen un lugar formal en las leyes federales.

La representación igual de los estados en el Senado fue el centro del Compromiso de Connecticut de 1787. Sin ese acuerdo, los estados pequeños amenazaban con abandonar la Convención Constitucional. El Artículo V de la Constitución prohíbe cambiarla para quitarle a un estado su voto igual en el Senado sin su permiso. Es la parte de la Constitución más difícil de cambiar.

Otras federaciones reparten su cámara alta de otras maneras. El Bundesrat de Alemania les da más votos a los estados grandes que a los pequeños, pero aun así les da a los pequeños más peso del que les tocaría por población. El Senado de Canadá reparte los escaños por región y no por provincia. Y el Senado de Australia, como el de EE. UU., le da a cada estado el mismo número de escaños sin importar su tamaño.

Un proyecto que se debate en dos cámaras se examina, se cambia y se vota dos veces a la vista de todos. Eso da más oportunidades para revisarlo, escuchar a expertos y que el público presione antes de que la ley quede lista.

Las audiencias de los comités en la segunda cámara también pueden sumar expertos y testimonios del público que la versión ya aprobada nunca escuchó, porque cada cámara suele hacer su propio proceso de comités en lugar de solo aprobar el trabajo de la otra.

Como cada cámara tiene sus propios comités, un proyecto puede pasar por dos rondas de audiencias, con distintos testigos, preguntas y cambios, antes de convertirse en ley. Eso les da a los grupos de defensa y a los periodistas una segunda oportunidad, que queda por escrito, para señalar problemas que la primera cámara pasó por alto.

Además, lo que se dice en esa revisión es público, algo que no pasa con las negociaciones de conferencia. Los debates en el pleno, los votos registrados y los informes de los comités de las dos cámaras forman parte de la historia de la ley, que los tribunales y las agencias consultan después cuando una ley no está clara.

Las segundas cámaras, incluso las que tienen menos poder, como la Cámara de los Lores del Reino Unido, muchas veces se dedican a la revisión técnica. Pueden encontrar partes mal redactadas o contradictorias que una sola cámara con prisa podría pasar por alto.

La Cámara de los Lores hace este trabajo de manera formal con su Comité de Poderes Delegados y Reforma Regulatoria. Ese comité revisa los proyectos de ley para ver si les dan a los ministros poderes demasiado amplios o poco claros. La Cámara de los Comunes, que es la electa, no tiene un comité dedicado a ese control.

En la Cámara de los Lores hay muchos miembros nombrados, con experiencia en derecho, ciencia, medicina y administración, que no tienen que buscar la reelección. Gran parte de su trabajo es revisar línea por línea, en comités, los proyectos que la Cámara de los Comunes ya aprobó en lo general.

En una sesión normal de varios años, los Lores hacen miles de cambios a los proyectos del gobierno, y la mayoría son correcciones técnicas que los Comunes aceptan. Quienes los apoyan dicen que así las leyes quedan mejor escritas. Los críticos señalan que es un problema democrático que una cámara no electa revise el trabajo de legisladores electos, y por eso los Lores solo pueden retrasar una ley, no vetarla.

Cuando las dos cámaras están en manos de grupos distintos, o simplemente no se ponen de acuerdo, una ley puede quedarse atascada para siempre aunque la mayoría de la gente la apoye, porque las dos tienen que aprobar el mismo texto.

Desde 1981, en cerca de un tercio de los Congresos la Cámara y el Senado han estado en manos de partidos distintos, y es todavía más común que el Congreso y la Casa Blanca estén en manos de partidos distintos. Por eso, en Estados Unidos las leyes atascadas son algo normal del sistema de dos cámaras, no una rara excepción.

Como las dos cámaras tienen que aprobar el mismo texto, la cámara que más frena es la que en la práctica decide hasta dónde se puede llegar. Por eso, el número de leyes importantes aprobadas en un Congreso de dos años suele ser mucho menor que cuando un solo partido controla las dos cámaras.

Incluso cuando un solo partido controla las dos, las cámaras pueden no estar de acuerdo. Las costumbres distintas de cada una, el filibusterismo del Senado y los periodos de dos años en una cámara y de seis en la otra hacen que muchos proyectos pasen una cámara y mueran en la otra sin llegar nunca a un comité de conferencia.

Cuando un proyecto popular fracasa, cada cámara puede culpar a la otra, y a los votantes les cuesta más saber quién lo detuvo en realidad.

Esto puede debilitar la relación directa entre una elección y lo que el gobierno termina haciendo.

Los politólogos lo llaman el problema de las "muchas manos": cuando un proyecto tiene que pasar dos cámaras, la firma del presidente y un comité en cada cámara, un votante molesto porque no se hizo nada no tiene una sola oficina a quien pedirle cuentas. Así se debilita el efecto de las elecciones, que deberían mantener a los legisladores a raya.

Los estudios sobre el gobierno dividido encuentran que los votantes muchas veces castigan al partido del presidente en las siguientes elecciones de medio término, sin importar qué cámara bloqueó una medida. Es una forma de pedir cuentas imprecisa, comparada con un sistema en el que un solo cuerpo es claramente el responsable.

Cuando una cámara alta da el mismo número de escaños a cada territorio sin importar su población, como dos senadores por cada estado de EE. UU., una minoría de la población total puede tener la mayoría de los escaños en esa cámara y bloquear leyes que la mayoría apoya.

Los politólogos suelen señalar que la mitad de los estados de EE. UU. con menos población, donde vive mucho menos de una quinta parte del país, tiene entre todos la mayoría de los escaños del Senado. Es una de las diferencias más grandes entre población y representación de cualquier cámara alta democrática del mundo.

La diferencia ha crecido porque la población se ha concentrado en unos pocos estados grandes. En 1790, el estado con más habitantes tenía unas 13 veces la población del que tenía menos. Hoy la diferencia entre el estado más grande y el más pequeño es de más de 65 a 1, y aun así los dos envían dos senadores.

Los fallos de "una persona, un voto" de la Corte Suprema en los años sesenta, Baker v. Carr, Wesberry v. Sanders y Reynolds v. Sims, exigieron distritos con la misma población para la Cámara de Representantes de EE. UU. y las legislaturas estatales. Pero dejaron fuera al Senado de EE. UU. y a los cuerpos que lo copian, porque la forma del Senado la fija la propia Constitución.

Dos cámaras significan dos grupos de comités, personal y reglas para el pleno, y muchas veces un proceso de conferencia para reconciliar versiones distintas del proyecto. Todo eso cuesta más y agrega etapas donde un proyecto puede frenarse o cambiarse lejos de la vista del público.

Solo el Congreso de EE. UU. emplea a miles de personas en comités y oficinas repartidas entre las dos cámaras. Una legislatura de una sola cámara, como la de Nebraska, evita esa estructura duplicada porque tiene un solo sistema de comités.

Cada cámara también tiene sus propias oficinas de liderazgo, su experto en reglas (el parlamentario), su secretario y su sargento de armas. Y el camino de un proyecto por las dos cámaras multiplica los pasos donde puede retrasarse o cambiar: el envío a comités, la revisión, la agenda del pleno, las enmiendas y, a veces, la conferencia.

Como gran parte de la reconciliación entre cámaras ocurre en el comité de conferencia o en negociaciones informales entre los líderes, algunas de las decisiones más importantes sobre el texto se toman en las etapas menos visibles. Ese es un costo de complicación aparte del costo en dinero de mantener dos cámaras.