Gobierno local y del condado: el nivel más cercano a casa

En un sistema de alcalde y concejo, los votantes eligen por separado a un alcalde y a un concejo municipal, como la separación entre el poder ejecutivo y el legislativo a nivel federal. En la versión de "alcalde fuerte", el alcalde controla la contratación de los jefes de departamento, prepara el presupuesto y puede vetar las decisiones del concejo, parecido a un gobernador o al presidente. En la versión de "alcalde débil", la mayor parte del poder administrativo queda en el concejo o en jefes de departamento que no elige el alcalde.

Casi todas las ciudades más grandes del país, como Nueva York, Chicago, Los Ángeles y Houston, usan un sistema de alcalde fuerte y concejo, mientras que muchas ciudades pequeñas y medianas usan versiones de alcalde débil o se pasaron al modelo de concejo y administrador que se explica abajo.

El modelo de alcalde fuerte concentra el poder ejecutivo como lo hacen las constituciones federal y estatales, y en las ciudades más grandes el alcalde supervisa agencias con presupuestos mayores que los de muchos estados. El presupuesto anual de la ciudad de Nueva York pasa de $100,000 millones, y los miembros de su concejo trabajan tiempo completo y se eligen por distrito.

Los sistemas de alcalde débil, comunes en pueblos pequeños y en municipios antiguos del Sur y de Nueva Inglaterra, dejan al alcalde a cargo de dirigir las reuniones del concejo, con poco poder propio, mientras juntas o funcionarios elegidos por separado manejan los departamentos. Con el tiempo, muchas ciudades se han movido entre estos modelos cambiando su carta municipal, casi siempre hacia un ejecutivo más fuerte a medida que crecen.

En el gobierno de concejo y administrador, los votantes eligen solo a un concejo municipal, que a veces incluye a un alcalde que en realidad es un miembro más del concejo con funciones casi solo ceremoniales. Ese concejo contrata a un administrador profesional, que no se elige por voto, para manejar el trabajo diario, preparar el presupuesto y supervisar a los jefes de departamento, parecido a como la junta directiva de una empresa contrata a un director general.

Staunton, Virginia, lo adoptó primero en 1908, y hoy la mayoría de las ciudades del país con más de 2,500 habitantes usan la forma de concejo y administrador, según la Asociación Internacional de Administración de Ciudades y Condados (ICMA). Es muy común en ciudades medianas y suburbios, aunque sigue siendo raro entre las ciudades más grandes.

El administrador sirve mientras el concejo quiera y se le puede despedir en cualquier momento con una mayoría simple de votos, y eso lo mantiene rindiendo cuentas ante el cuerpo electo. El concejo fija la política y aprueba el presupuesto que propone el administrador, y las cartas municipales casi siempre prohíben que los miembros del concejo les den órdenes directas a los empleados de los departamentos, una separación pensada para alejar la administración de la política.

Los críticos dicen que el modelo puede dejar a los votantes sin un solo funcionario electo que responda claramente por cómo funciona la ciudad, porque muchas veces el alcalde es solo un voto más en el concejo. Ciudades grandes que lo adoptaron, como Dallas y Phoenix, han debatido varias veces pasarse al alcalde fuerte, y algunas, como San Diego en 2006, hicieron el cambio.

El gobierno por comisión, que empezó en Galveston, Texas, después del huracán de 1900, elige una junta pequeña, casi siempre de tres a siete miembros. Cada uno dirige un departamento de la ciudad, como obras públicas, finanzas o seguridad pública, y juntos funcionan también como el concejo municipal.

Los críticos decían que el modelo mezclaba hacer leyes con administrar, hacía difícil un presupuesto coordinado para toda la ciudad y dejaba que cada comisionado manejara su departamento como un feudo sin controles. La mayoría de las ciudades que lo adoptaron a principios del siglo XX se pasaron después al modelo de alcalde y concejo o al de concejo y administrador, y hoy solo unas pocas ciudades usan un sistema de comisión puro.

En su mejor momento, cerca de 1917, unas 500 ciudades usaban el gobierno por comisión. Portland, Oregón, fue por décadas la ciudad más grande del país que lo mantuvo, hasta que sus votantes aprobaron cambiar a un sistema de alcalde y concejo con un administrador profesional y elecciones del concejo con voto por orden de preferencia, que empezó a funcionar en 2025.

La falla principal del modelo era de estructura: como cada comisionado dirigía un departamento y además votaba el presupuesto completo, todos tenían razones para proteger su propio terreno e intercambiar votos, en lugar de comparar las prioridades de toda la ciudad.

La mayoría de las elecciones para alcalde y concejo municipal en el país son sin partido según la ley: el partido de los candidatos no aparece en la boleta. Es una reforma de la Era Progresista que buscaba quitarles a las maquinarias de los partidos el control de los empleos y los contratos locales.

Una boleta sin partido no hace que las elecciones locales dejen de ser políticas. Los votantes, las organizaciones que dan su apoyo y los medios locales muchas veces saben o cuentan de manera informal hacia qué partido se inclina un candidato, y algunas ciudades grandes, como Chicago para ciertos cargos, mantienen por decisión propia elecciones locales con partido.

Cerca de tres cuartas partes de las ciudades del país hacen elecciones sin partido, según encuestas de la Liga Nacional de Ciudades y de ICMA. Los progresistas impulsaron la reforma a principios del siglo XX para romper el poder de maquinarias como Tammany Hall, que usaban los empleos y contratos de la ciudad como favores para controlar votos.

Los estudios sobre las elecciones sin partido encuentran efectos mixtos: suelen bajar la participación, porque falta la pista del partido que ayuda a los votantes ocasionales a decidir, y pueden favorecer a quienes ya tienen el cargo y a los candidatos con más dinero. Pensilvania destaca por mantener elecciones municipales con partido en casi todo el estado.

La carta de una ciudad funciona como su constitución local: fija su forma de gobierno, los poderes del alcalde y del concejo y los pasos para aprobar ordenanzas y para cambiar la propia carta. Las ciudades con autogobierno pueden cambiar su carta con votaciones locales; las que no lo tienen pueden necesitar el permiso de la legislatura estatal para cambios grandes.

Los cambios a la carta casi siempre se ponen en la boleta local para que los aprueben los votantes. Así, los vecinos tienen de vez en cuando un voto directo sobre cómo reorganizar su propio gobierno municipal, un nivel de control directo sobre las reglas básicas del gobierno que no existe a nivel estatal ni federal.

Las cartas casi siempre las redacta una comisión, elegida o nombrada, y luego las ratifican los votantes locales. Pueden tener cientos de páginas, con el tamaño del concejo, los límites de periodos, el calendario del presupuesto, las reglas del servicio civil y exactamente cómo se deben proponer los cambios futuros, muchas veces por envío del concejo o por una petición ciudadana con cierto número de firmas.

Las ciudades sin carta, llamadas ciudades de ley general, funcionan con un modelo estándar que está en la ley estatal y se aplica a todas las ciudades de su tipo. Pasar de ciudad de ley general a ciudad con carta suele ser, en sí mismo, una pregunta en la boleta, y es la forma principal en que una ciudad que crece gana poder para ajustar su propia estructura.

Las ciudades amplían sus límites, y lo que recaudan en impuestos, por medio de la anexión: el proceso legal para sumar a la ciudad terrenos vecinos que no pertenecen a ningún municipio. Las reglas cambian mucho según el estado: algunos dejan que una ciudad anexe terrenos por su cuenta bajo ciertas condiciones, y otros exigen el voto de los vecinos que serían anexados, o incluso de los votantes de la ciudad que anexa.

Las peleas por la anexión muchas veces son por los impuestos y los servicios: una zona nueva que crece justo afuera del límite de una ciudad genera impuestos a la propiedad y a las ventas que la ciudad quiere, mientras que sus vecinos pueden resistirse para no pagar impuestos municipales o para mantener las reglas rurales de uso del suelo. Es un conflicto político local que se repite en las zonas metropolitanas que crecen rápido.

Las leyes estatales de anexión caen más o menos en tres grupos: los estados donde decide el municipio, donde una ciudad puede anexar por ordenanza con pocas condiciones (común en el Sur); los estados donde deciden los vecinos afectados con su voto; y los estados que pasan las anexiones por una comisión de límites del condado. Texas limitó mucho las anexiones forzadas con leyes aprobadas en 2017 y 2019.

Donde la anexión es difícil, las zonas metropolitanas se dividen en muchos suburbios pequeños con su propio municipio, como alrededor de Los Ángeles, San Luis y Atlanta. Donde es fácil, ciudades centrales como Houston, Charlotte y Columbus han seguido ampliando su base de impuestos y su población. Esa es una razón por la que muchas ciudades del Cinturón del Sol han crecido mucho más rápido que las ciudades antiguas del Norte, rodeadas de municipios vecinos.

La mayoría de los condados los gobierna una junta pequeña elegida por voto, que se llama junta de comisionados, junta de supervisores o, en algunos estados, tribunal de condado o tribunal fiscal. Esa junta fija el presupuesto del condado, aprueba ordenanzas para las zonas sin municipio y supervisa los departamentos del condado. Por lo general tiene de tres a más de una docena de miembros, casi siempre elegidos por distrito.

Una minoría de condados, sobre todo los más grandes y urbanos, tiene un ejecutivo de condado elegido por voto, parecido a un alcalde, que maneja la administración diaria aparte de la junta legislativa. Es una estructura más parecida a una ciudad con alcalde y concejo que al modelo tradicional de comisionados.

Kentucky y algunos otros estados todavía llaman al órgano de gobierno "tribunal fiscal", dirigido por un "juez/ejecutivo de condado" elegido por voto, un título que viene de la época en que el mismo cuerpo manejaba la administración y asuntos judiciales menores. Los tribunales de comisionados de Texas, dirigidos por un juez de condado electo, siguen siendo un ejemplo importante de esa forma combinada.

La Asociación Nacional de Condados dice que la mayoría de los cerca de 3,000 condados del país todavía los maneja una comisión de tres a cinco miembros sin un ejecutivo aparte. Los ejecutivos de condado electos, como en los grandes condados suburbanos de Maryland, el condado de Erie en Nueva York y el condado de King en Washington, se concentran donde el trabajo administrativo es tan grande como el de una ciudad mediana.

A diferencia de una ciudad, donde el alcalde o el administrador casi siempre nombra a los jefes de departamento, muchos condados eligen por separado a todo un grupo de funcionarios, a veces llamados "row officers": el alguacil (sheriff), el secretario del condado, el tesorero, el tasador y a veces el médico forense o el registrador de escrituras. Cada uno responde directamente a los votantes y no a la junta del condado.

Esta estructura, heredada del modelo original de tribunal de condado de Virginia, hace que muchas veces una junta de condado no pueda despedir ni controlar del todo a un alguacil o un secretario con el que no está de acuerdo, porque ese funcionario responde a los votantes en la siguiente elección y no a la junta. Es un control real sobre el poder de la junta, pero también una fuente frecuente de roces entre los funcionarios electos del condado.

El grupo típico, alguacil, secretario, tesorero, tasador, registrador, médico forense, agrimensor y fiscal, hace que un solo condado pueda tener una docena o más de elecciones con partido para trabajos administrativos que una ciudad llenaría por nombramiento. Los reformistas llevan mucho tiempo diciendo que los votantes no pueden evaluar bien a un candidato para agrimensor o médico forense del condado.

El alguacil es el más importante de estos cargos. Como se elige por su cuenta, por lo general la junta del condado no lo puede despedir, y él decide las prioridades para hacer cumplir la ley, las reglas de la cárcel y, en algunos estados, si colabora con las autoridades federales de inmigración. Unos 3,000 alguaciles electos en todo el país dirigen agencias que manejan la mayoría de las cárceles locales y patrullan las zonas sin municipio.

Luisiana les dice parroquias a sus equivalentes de condado, algo que viene de su historia administrativa colonial francesa y española y de la Iglesia católica, mientras que Alaska les dice distritos (boroughs). Una gran parte del territorio de Alaska sigue "sin organizar", sin ningún gobierno equivalente a un condado, y ahí da los servicios directamente el estado.

Connecticut y Rhode Island eliminaron hace décadas los gobiernos de condado que funcionaban. Sus condados todavía existen como nombres geográficos y distritos judiciales, pero no gobiernan nada: todo el gobierno local lo manejan directamente las ciudades y los pueblos. Es otro ejemplo de cómo la tradición de pueblos de Nueva Inglaterra se impuso al modelo de condados.

Luisiana tiene 64 parroquias, gobernadas por "jurados de policía" o, en las parroquias con autogobierno, por concejos. Alaska tiene 19 distritos organizados más el Distrito No Organizado, una sola zona más grande que Texas donde vive cerca del 13 por ciento de la población del estado, y que atienden directamente el estado y gobiernos municipales y distritos escolares independientes.

Connecticut terminó con los gobiernos de condado en 1960, y los condados de Rhode Island nunca tuvieron poder de gobierno; los dos estados dan casi todos los servicios locales a través de los municipios. Massachusetts eliminó la mayoría de sus gobiernos de condado entre 1997 y 2000, y mantuvo algunos por decisión local. Todas estas excepciones de Nueva Inglaterra reflejan la herencia de pueblos de la región.

Los terrenos que nunca se han convertido en ciudad o pueblo, llamados zonas no incorporadas, los gobierna directamente el condado y no un municipio. Eso significa que las reglas de uso del suelo, la policía y los servicios del condado son el único gobierno local que tienen muchos estadounidenses del campo, y algunos de los suburbios.

Los suburbios sin municipio que crecen rápido a veces terminan convirtiéndose en una ciudad nueva, justamente para tener más control local sobre el uso del suelo y los servicios, o para quedarse con los impuestos a las ventas y a la propiedad que si no cobraría el condado. Es un patrón que ha cambiado una y otra vez los mapas de los condados en las zonas metropolitanas del Cinturón del Sol desde los años noventa.

Los cálculos del Censo dicen que unos 60 millones de estadounidenses viven en zonas sin municipio, desde ranchos lejanos hasta suburbios densos como el este de Los Ángeles o las partes del condado de Clark, Nevada, fuera de Las Vegas. Para esos vecinos, la junta del condado funciona también como su concejo municipal: fija el uso del suelo, dirige las patrullas del alguacil y mantiene las calles locales.

Para crear una ciudad nueva casi siempre hace falta una petición, una revisión del condado o del estado para ver si la zona puede pagar sus servicios, y un voto de los vecinos afectados. Las olas de nuevas ciudades en el Cinturón del Sol, como Sandy Springs, Georgia, en 2005 y varias vecinas, o Eastvale, California, en 2010, muchas veces las impulsaron vecinos que querían controlar el uso del suelo o una parte del impuesto a las ventas que había cobrado el condado.

Unas pocas ciudades grandes, como San Francisco, Denver, Filadelfia y Nueva York, unieron el gobierno de la ciudad y el del condado en uno solo. Así eliminaron la capa separada de gobierno de condado dentro de los límites de la ciudad y, en teoría, redujeron la burocracia duplicada.

La ciudad de Nueva York es un caso especial incluso entre las ciudades-condado unidas: sus cinco distritos (boroughs), Manhattan, Brooklyn, Queens, el Bronx y Staten Island, son al mismo tiempo distritos de la ciudad y, para ciertos fines legales del estado, condados separados. Es una estructura en capas que viene de la unión de los cinco distritos en una sola ciudad en 1898.

Existen unos 40 gobiernos de ciudad y condado unidos, la mayoría creados por referendo local, como Nashville y el condado de Davidson (1963), Jacksonville y el condado de Duval (1968), Indianápolis y el condado de Marion (Unigov, 1970) y Louisville y el condado de Jefferson (2003). Quienes los apoyan hablan de menos duplicación y una base de impuestos más grande; en décadas pasadas, algunos opositores decían que la unión reducía el peso de los votantes de la ciudad, y varias propuestas se rechazaron en las urnas.

San Francisco es ciudad y condado a la vez desde los años 1850, y Filadelfia desde 1854. Los cinco fiscales de distrito de la ciudad de Nueva York todavía se eligen por condado, aunque la ciudad tiene un solo alcalde y un solo concejo. Es una herencia directa de haber unido en 1898 el territorio de cinco condados en un solo gobierno municipal.

Muchas veces los condados hacen trabajos que el gobierno estatal les pasa porque no quiere manejarlos directamente: organizar elecciones, mantener los tribunales y las cárceles, administrar programas de asistencia social y de salud pública y, en muchas zonas rurales, dar servicios que normalmente daría una ciudad, como el mantenimiento de caminos y la policía, a todos los que viven fuera de los límites de una ciudad.

Como tanto del presupuesto de un condado va a funciones que exige el estado, tribunales, cárceles, elecciones y salud pública, los condados suelen tener mucho menos margen para decidir en qué gastar que las ciudades. Eso causa tensión seguido cuando las legislaturas estatales exigen un nuevo servicio del condado sin dar el dinero para pagarlo, algo que se explica más en la pestaña de límites legales y financiamiento.

En todo el país, los condados gastan mucho en trabajos que les asigna el estado: tribunales y defensa legal para quien no puede pagarla, cárceles y detención antes del juicio, organización de elecciones, registros civiles, departamentos de salud pública y, en muchos estados, una parte del costo de Medicaid o de la asistencia pública. La Asociación Nacional de Condados calcula que los condados son dueños de cerca del 44 por ciento de las millas de caminos del país y del 38 por ciento de sus puentes.

Como gran parte del gasto de los condados lo dirige el estado, sus funcionarios muchas veces se describen como "brazos administrativos del estado". Cuando las legislaturas agregan tareas sin dinero nuevo, por ejemplo mejores estándares de defensa legal, atención médica en las cárceles o nuevos equipos para votar, las asociaciones de condados las registran como mandatos sin fondos, y los límites al impuesto a la propiedad en muchos estados les dejan poco espacio para recaudar el dinero que haría falta.

La mayoría de los distritos escolares públicos del país los gobierna una junta escolar elegida por voto, casi siempre de cinco a nueve miembros, que fija la política del distrito, aprueba el presupuesto y contrata a un superintendente para manejar el trabajo diario. Es una estructura muy parecida al modelo de concejo y administrador de muchas ciudades.

Las juntas escolares trabajan dentro de límites que se fijan muy por encima del nivel local: los gobiernos estatales fijan los estándares de lo que se enseña, los requisitos para graduarse y muchas veces una gran parte del dinero para las escuelas, y el gobierno federal pone condiciones a fondos como el Título I. Por eso, una junta escolar elegida en el lugar tiene un poder real, pero limitado, sobre lo que pasa en sus escuelas.

Hay unos 13,000 distritos escolares regulares y cerca de 14,000 juntas locales en el país, con unos 90,000 miembros, la mayoría elegidos en carreras sin partido. Las juntas contratan y evalúan al superintendente, aprueban el presupuesto y el impuesto donde la ley lo permite, aprueban los planes de estudio y los libros dentro de los marcos del estado y ratifican los contratos de los maestros.

Algunos distritos grandes se gobiernan de otra forma. Sistemas de grandes ciudades como Nueva York, y por años Chicago y Washington, D.C., han estado total o parcialmente bajo control del alcalde, con líderes nombrados en lugar de electos. Hawái es único porque tiene un solo distrito para todo el estado bajo una junta estatal.

Los miembros de las juntas escolares se eligen de forma general (at-large), donde todos los votantes del distrito votan por cada puesto, o por subdistrito, donde cada votante elige solo al miembro que representa su zona. Es una decisión de estructura con efectos reales sobre qué comunidades dentro de un distrito tienen representación directa.

Las demandas federales por el derecho al voto han atacado una y otra vez las elecciones generales de juntas escolares en casos donde reducían el peso del voto de una minoría racial o de idioma concentrada en una parte del distrito. Por eso, en las últimas décadas varios distritos se pasaron a elecciones por subdistrito por orden de un tribunal o por un acuerdo legal.

En algunos lugares, la votación general se adoptó justamente para que los barrios de minorías no pudieran elegir a su propio representante. La Sección 2 de la Ley de Derecho al Voto federal de 1965 se ha usado en decenas de casos para obligar a cambiar a distritos de un solo miembro, cuando se demostró que las elecciones generales reducían la fuerza del voto de las minorías.

La Ley de Derecho al Voto de California de 2001 hizo más fáciles esas demandas bajo la ley estatal, porque el organismo de gobierno que pierde tiene que pagar los costos legales. Desde 2015, cientos de distritos escolares, concejos municipales y juntas de colegios comunitarios de California cambiaron de elecciones generales a elecciones por distrito, muchas veces después de una sola carta de reclamo.

En la mayoría de los estados, el dinero para las escuelas públicas viene de una mezcla de impuestos locales a la propiedad, fórmulas de ayuda estatal diseñadas para igualar el dinero entre distritos ricos y pobres, y una parte más pequeña de fondos federales. La mezcla exacta cambia muchísimo según el estado: algunos pagan las escuelas casi solo con ayuda estatal, mientras que otros todavía dependen mucho del valor de las propiedades de cada lugar.

Como los distritos que dependen del impuesto a la propiedad tienen bases de impuestos muy distintas, este sistema ha producido décadas de demandas en decenas de estados. Dicen que pagar la educación de los estudiantes según el valor de las propiedades locales viola la garantía de una educación adecuada o igual que da la constitución estatal. Tribunales de estados como Nueva Jersey, Texas y Kentucky han ordenado grandes cambios en el financiamiento.

En todo el país, el dinero para las escuelas de kínder a 12.º grado se reparte más o menos a partes iguales entre el estado y lo local, con cerca del 8 al 10 por ciento del gobierno federal. Pero va desde Vermont y Hawái, donde el estado pone casi todo, hasta estados donde los impuestos locales a la propiedad todavía ponen la mitad o más. El gasto total del país en escuelas públicas pasa de $850,000 millones al año, unos $15,000 por estudiante.

Las demandas han llegado en olas desde el caso Serrano v. Priest de California (1971). Después de que la Corte Suprema de EE. UU. decidió en San Antonio v. Rodriguez (1973) que la educación no es un derecho fundamental federal, los demandantes se apoyaron en las cláusulas de educación de las constituciones estatales, y ganaron órdenes de cambio en Nueva Jersey, Kentucky (Rose, 1989), Washington (McCleary) y más de otros 20 estados.

Un distrito especial es un gobierno local con un propósito limitado, creado para dar un solo servicio: protección contra incendios, agua y drenaje, control de mosquitos, transporte público o parques. Muchas veces cruza los límites de ciudades y condados, y casi siempre se paga con su propio impuesto o tarifa y no con el presupuesto general de una ciudad o un condado.

La Oficina del Censo contó 39,555 distritos especiales en su Censo de Gobiernos de 2022, más que las ciudades, los pueblos y los condados juntos. Eso los convierte en el grupo más grande de gobiernos locales del país, aunque la mayoría de la gente no podría decir el nombre del que le da servicio.

Van desde un solo cementerio o un distrito de bomberos rural hasta gigantes: el Distrito Metropolitano de Agua del Sur de California atiende a unos 19 millones de personas, y autoridades de transporte como la MTA de Nueva York y la RTA de Chicago manejan presupuestos de miles de millones de dólares. La mayoría tiene un solo propósito, aunque algunos, como las autoridades portuarias, juntan varias funciones relacionadas.

El número de distritos especiales subió de unos 8,300 en 1942 a 39,555 en 2022, y hoy tienen una gran parte de la deuda de los gobiernos locales del país. Es porque muchas veces emiten bonos que se pagan con las tarifas de los usuarios, como los recibos del agua, los peajes o los cobros de los aeropuertos, para construir infraestructura sin sumar a los límites de deuda de una ciudad o un condado.

Muchas veces los distritos especiales se forman porque un servicio tiene que cruzar límites de ciudades o condados que un solo gobierno municipal no puede cruzar, como un sistema de transporte regional o un distrito de agua para varias ciudades. O porque una comunidad quiere un servicio, como protección contra incendios o control de mosquitos, sin crear todo un gobierno de uso general para darlo.

Los distritos especiales también pueden formarse para darle la vuelta a un límite como la Regla de Dillon o a un tope de impuestos local: como un distrito es un gobierno legal aparte creado para un propósito, a veces puede cobrar su propio impuesto o emitir sus propios bonos aunque la ciudad o el condado del mismo lugar ya llegó a su límite legal para pedir prestado o cobrar impuestos. Los críticos dicen que eso reparte la responsabilidad; quienes lo apoyan dicen que es un gobierno flexible y enfocado.

Una razón que se repite es que los problemas no coinciden con los límites: las cuencas de los ríos, los corredores de transporte y las regiones de calidad del aire no siguen los límites de ciudades o condados, así que un distrito trazado según el problema puede cobrar impuestos y planear para muchos municipios. Los cerca de 3,300 distritos especiales de California (según el conteo de la Asociación de Distritos Especiales de California, que incluye los distritos dependientes) incluyen distritos de agua, riego, saneamiento, control de mosquitos y servicios comunitarios.

Los expertos en finanzas públicas llaman "fragmentación por distritos especiales" a depender mucho de ellos, y los estudios la relacionan con más deuda local en total y con votantes menos informados, porque cada distrito nuevo suma un organismo que cobra impuestos y que la mayoría de la gente nunca nota en la boleta ni en su recibo de impuestos.

Cómo se gobiernan cambia muchísimo según el tipo de distrito especial. Algunos, como muchos distritos escolares y de bomberos, tienen sus propias juntas elegidas directamente. Otros, como muchas autoridades de agua y drenaje, los gobiernan miembros nombrados por los funcionarios de la ciudad o el condado a los que atiende el distrito, sin ninguna elección directa.

Cuando hay elecciones de distritos especiales, la participación suele ser mucho menor que en las elecciones de ciudad, condado o federales. En parte es porque estas carreras muchas veces aparecen en boletas fuera de las fechas normales y los medios casi no las cubren, aunque en conjunto estos distritos gastan decenas de miles de millones de dólares al año en servicios que la gente usa directamente.

Según los datos del Censo de Gobiernos, cerca de dos tercios de los distritos especiales tienen juntas electas y cerca de un tercio los gobiernan funcionarios nombrados por la ciudad o el condado que atienden. Las juntas electas de bomberos y de agua muchas veces organizan sus propias votaciones sobre impuestos; las autoridades nombradas, comunes en aeropuertos, vivienda y renovación urbana, responden al gobierno que las nombra y no a los votantes.

En las elecciones de distritos especiales que se hacen aparte, muchas veces vota menos del 10 por ciento de los votantes posibles, y muchos puestos no tienen competencia. En varios estados hay propuestas de reforma para juntar los distritos pequeños o pasar sus elecciones a la boleta de noviembre para que vote más gente, pero los distritos que ya existen y sus empleados muchas veces se oponen.

Según la Regla de Dillon, que planteó por primera vez el juez de la Corte Suprema de Iowa John Forrest Dillon en un fallo de 1868, un gobierno local solo tiene los poderes que la constitución o la legislatura del estado le dan de forma expresa, más los que se derivan "necesariamente" de ellos. Si hay una duda real, se resuelve en contra del gobierno local.

Unos 40 estados aplican la Regla de Dillon al menos a algunos gobiernos locales. Eso significa que un concejo municipal de uno de esos estados que quiere regular algo de verdad nuevo, un tipo de negocio, una tecnología o una medida de salud pública, puede necesitar confirmar primero que la legislatura estatal autorizó ese tipo de acción local, o arriesgarse a que un tribunal anule la ordenanza.

Como los tribunales resuelven las dudas reales en contra del gobierno local, una ciudad que actúa en un tema que nunca se ha probado se arriesga a que anulen su ordenanza. Virginia se menciona seguido como un estado estricto con la Regla de Dillon, donde la Corte Suprema de Virginia ha anulado varias veces medidas locales porque la legislatura no las había autorizado de forma expresa.

El documento de la Liga Nacional de Ciudades "Principles of Home Rule for the 21st Century" dice que la Regla de Dillon deja a las ciudades sin poder responder rápido a sus problemas y las obliga a pedirle a la legislatura, en cada sesión, leyes muy específicas que las autoricen. Quienes la defienden responden que mantiene iguales las leyes en todo el estado y evita un mosaico de reglas locales que se contradicen.

El autogobierno local (home rule) le da la vuelta a la Regla de Dillon: una ciudad o un condado con autogobierno puede usar cualquier poder que el estado no le prohíba ni se reserve de forma específica, en lugar de necesitar permiso para cada poder. Misuri fue el primer estado en poner el autogobierno en su constitución, en 1875, y hoy la mayoría de los estados lo ofrecen de alguna forma, aunque casi siempre solo a ciudades de cierto tamaño en adelante.

El autogobierno no es absoluto ni siquiera donde existe: las legislaturas estatales aprueban seguido leyes de "preferencia" (preemption) que anulan ordenanzas locales específicas sobre temas como el salario mínimo, las rentas de corto plazo o la prohibición de bolsas de plástico. Así, hasta el poder de una ciudad con autogobierno se puede reducir cuando la legislatura decida actuar.

Por lo general, el autogobierno se limita a los "asuntos municipales" o "asuntos locales", mientras que los temas que los tribunales consideran de interés para todo el estado quedan bajo control de la legislatura, y los jueces trazan la línea caso por caso. La constitución de Illinois de 1970 se menciona seguido como muy generosa, porque da un autogobierno amplio de forma automática a los municipios de más de 25,000 habitantes.

Las leyes estatales que anulan ordenanzas locales se aceleraron mucho después de 2010. En unos 25 estados, las legislaturas les prohibieron a las ciudades fijar su propio salario mínimo, y también regular las armas de fuego, prohibir las bolsas de plástico, limitar la perforación de petróleo y gas o fijar reglas entre dueños e inquilinos, muchas veces anulando ordenanzas que ya existían en las ciudades más grandes del estado.

El impuesto a la propiedad sigue siendo la mayor fuente de ingresos de los gobiernos locales del país, sobre todo de los distritos escolares, porque los terrenos y las casas no se pueden mover ni esconder como los ingresos o las ventas. Eso hace relativamente fácil que un gobierno local los tase y los cobre de forma confiable año tras año.

Esa misma estabilidad es también su mayor problema político: a diferencia del impuesto sobre la renta, que sube y baja con lo que ganas, el recibo del impuesto a la propiedad puede subir en un año en que tus ingresos no suben. Esa fue justamente la situación que produjo la Proposición 13 de California en 1978 y la rebelión contra el impuesto a la propiedad que siguió en todo el país.

El impuesto a la propiedad da cerca del 30 por ciento de todos los ingresos de los gobiernos locales del país, y una parte mucho mayor para las escuelas. Se maneja a nivel local: un tasador calcula el valor de cada terreno, los organismos que cobran impuestos fijan las tasas, y casi siempre el condado manda los recibos, cobra y reparte el dinero entre las escuelas, el condado, la ciudad y los distritos especiales.

Como se ve mucho, porque se paga en uno o dos recibos grandes en lugar de descontarse del sueldo, es un tema político delicado, y hoy casi todos los estados lo limitan de alguna forma: topes a las tasas, límites a lo que se cobra, topes al crecimiento de la tasación, o exenciones para la vivienda principal y "cortacircuitos" que limitan los recibos de los dueños con menos ingresos y de las personas mayores.

La Proposición 13 de California de 1978 limitó el impuesto a la propiedad al 1 por ciento del valor tasado, limitó el crecimiento anual de la tasación al 2 por ciento y exigió dos tercios de los votos de la legislatura para nuevos impuestos estatales. En su primer año recortó los ingresos locales por el impuesto a la propiedad en unos $7,000 millones, y obligó al estado a dar dinero de emergencia para que los gobiernos locales y las escuelas siguieran funcionando.

En la década después de la Proposición 13, más de la mitad de los estados adoptaron algún límite al impuesto a la propiedad o al gasto local. Los distritos escolares de California, que antes de 1978 recibían cerca de dos tercios de su dinero de los impuestos locales a la propiedad, hoy dependen sobre todo de la ayuda estatal. Fue un cambio permanente en el equilibrio de poder entre el estado y los gobiernos locales, que duró más que la propia rebelión.

Como también exigió dos tercios de los votos para nuevos impuestos estatales y para muchos impuestos locales especiales, la Proposición 13 cambió la política de los impuestos mucho más allá del impuesto a la propiedad. Los gobiernos locales se apoyaron en los impuestos a las ventas, en cobros a las nuevas construcciones y en distritos de contribución, y las ciudades empezaron a competir por atraer comercios para quedarse con el impuesto a las ventas. Los planificadores de California llaman a esto "la fiscalización del uso del suelo".

Otras medidas en la boleta la ajustaron después: la Proposición 218 (1996) exigió la aprobación de los votantes para la mayoría de los cobros y tarifas locales, y la Proposición 19 (2020) redujo los beneficios de impuestos para las propiedades heredadas. Las propiedades comerciales todavía se tasan con las reglas de 1978, porque los votantes rechazaron en 2020 una medida que las habría gravado según su valor de mercado.

Las legislaturas estatales muchas veces les exigen a los gobiernos locales dar un servicio específico o cumplir cierto estándar, por ejemplo una regla ambiental, una política de la policía o un servicio de educación especial, sin darles el dinero para cubrir el costo extra. Los funcionarios locales llaman a esto un mandato sin fondos.

Desde entonces, muchos estados aprobaron sus propias leyes de reforma de mandatos, que exigen que la legislatura pague un nuevo mandato local o declare de forma clara que no tiene fondos. Se inspiraron en parte en la Ley federal de Reforma de Mandatos sin Fondos de 1995, aunque su cumplimiento y sus excepciones cambian mucho, y en la mayoría de los estados las asociaciones de gobiernos locales todavía siguen y critican en público los nuevos mandatos sin fondos en cada sesión legislativa.

La Ley federal de Reforma de Mandatos sin Fondos de 1995 le pide a la Oficina de Presupuesto del Congreso que señale los proyectos que les imponen a los gobiernos estatales y locales costos por encima de un límite (unos $100 millones, ajustados por inflación). Pero tiene muchas excepciones y no impide que el Congreso siga adelante, así que la mayoría de los observadores creen que en la práctica tiene poco efecto.

Cerca de una docena de estados tienen en su constitución reglas que obligan a pagar los nuevos mandatos locales. La de California, agregada por la Proposición 4 en 1979, ha causado muchos pleitos ante la Comisión de Mandatos Estatales sobre qué requisitos cuentan. En la mayoría de los estados, los grupos de gobiernos locales publican cada sesión una lista de los nuevos mandatos, exista o no una regla de pago.

En muchos estados, los votantes locales pueden poner en la boleta aumentos de impuestos, bonos e incluso preguntas específicas de política pública, por medio de la iniciativa ciudadana y el referendo locales. Es una forma de democracia directa mucho más común en el gobierno local que en el Congreso o, en la mayoría de los estados, en la legislatura estatal.

Los bonos para escuelas e infraestructura casi siempre necesitan la aprobación de los votantes, justamente porque comprometen al gobierno local a usar durante años el impuesto a la propiedad para pagar la deuda. Así, los vecinos tienen un voto directo sobre grandes gastos locales de largo plazo, algo que nunca tienen para un gasto estatal o federal parecido.

La mayoría de los estados tienen poderes de iniciativa y referendo locales, muchas veces más amplios que los estatales, y se usan para referendos de uso del suelo, revocaciones de mandato, cambios a las cartas municipales, aumentos de impuestos y preguntas específicas, desde el control de las rentas hasta el flúor en el agua. Si una medida va en la boleta de noviembre, con mucha gente votando, o en una elección especial con poca participación, eso puede decidir el resultado.

Los bonos de obligación general casi siempre necesitan la aprobación de los votantes, y muchos estados exigen una mayoría especial del 55 por ciento, del 60 por ciento o de dos tercios, porque comprometen el impuesto a la propiedad por 20 o 30 años. En todo el país, los votantes aprueban la gran mayoría de los bonos escolares, aunque se aprueban menos en los años con campañas organizadas contra los impuestos.