El proceso que el Congreso diseñó no es el proceso que el Congreso usa
La ley pide 12 proyectos de asignaciones separados, cada uno debatido y aprobado por su cuenta antes del 1 de octubre. Desde que empezó el proceso de presupuesto moderno, el Congreso lo ha logrado solo cuatro veces. Aquí está, en siete partes, por qué el proceso normal dejó paso a las resoluciones de continuidad, los paquetes ómnibus y los cierres como la opción de siempre.
Se supone que el Congreso tiene que aprobar 12 proyectos de asignaciones distintos, uno por cada área de gasto, y cada uno se debate y se vota por separado. Pero los proyectos se traban casi siempre en una cámara o en la otra. Por eso los líderes usan cada vez más uno de dos atajos. Uno es juntar casi todos los proyectos sin terminar en un solo paquete ómnibus gigante (o un "minibus" parcial) que se vota justo antes de un plazo. El otro es seguir con el dinero del año anterior por medio de una resolución de continuidad (continuing resolution, CR), a veces por todo el año fiscal.
Lo que empezó como una medida de emergencia de vez en cuando se volvió la forma normal de trabajar. El Bipartisan Policy Center y el Congressional Research Service siguen este cambio. Desde fines de la década de 1990, las CR de año completo y los paquetes ómnibus de último minuto cubren una parte cada vez más grande del gasto discrecional federal en un año normal. Así, el proceso de 12 proyectos que el propio Congreso creó queda cada vez más en el papel.
El tamaño de los paquetes es parte de la queja. El ómnibus del año fiscal 2023 tenía unas 4,155 páginas y unos 1.7 billones de dólares. Se publicó unos días antes de votarlo, en la semana de Navidad, y los miembros tuvieron poco tiempo para leerlo. Críticos de los dos partidos dicen que así las decisiones de verdad las toman unas pocas oficinas de los líderes y los "cardenales" de las comisiones de asignaciones, no el pleno.
Las resoluciones de continuidad de año completo tienen su propio costo. Una CR casi siempre da a los programas la misma cantidad de dólares que el año anterior y prohíbe los "nuevos comienzos" (new starts). Se usó una CR de un año para gran parte del gobierno en el año fiscal 2013, y otra vez en el año fiscal 2025, cuando por primera vez cubrió al Departamento de Defensa. Eso deja a las agencias atadas a las prioridades del año pasado, y las obliga a seguir pagando cosas que el Congreso tal vez quería recortar.
Durante décadas, los líderes de la Cámara y del Senado usaron los earmarks para conseguir votos para los grandes paquetes de gasto. Un earmark es dinero para un proyecto concreto en el distrito o el estado de un miembro concreto. Si un legislador no estaba seguro de votar un proyecto de asignaciones, muchas veces se le podía convencer con un puente, un juzgado o una beca de investigación para su zona metidos en el texto.
Después de varios escándalos del tipo del "puente a ninguna parte" (Bridge to Nowhere), los republicanos de la Cámara y del Senado prohibieron los earmarks desde 2011. La prohibición se mantuvo, casi siempre en los dos partidos, durante diez años. Con eso, los líderes perdieron una herramienta clave para juntar mayorías en los proyectos de gasto.
Entre los escándalos que acabaron con esta práctica estuvo un earmark de unos 223 millones de dólares para el "puente a ninguna parte". Iba a unir Ketchikan, Alaska, con una isla con muy poca gente, en un proyecto de autopistas de 2005. También estuvo la condena por corrupción en 2006 del cabildero Jack Abramoff, cuyos negocios tenían que ver con gasto dirigido. La presión del público hizo que la palabra "earmark" fuera, por años, un peso político.
Los earmarks volvieron en 2021 con otro nombre: "Community Project Funding" (financiamiento de proyectos comunitarios) o "Congressionally Directed Spending" (gasto dirigido por el Congreso). Vinieron con reglas nuevas: un tope de alrededor del 1 por ciento del gasto discrecional, la publicación de cada pedido, un límite de cuántos puede pedir cada miembro, la prohibición de pedidos que le den dinero al propio miembro y la prohibición de que el dinero vaya a empresas con fines de lucro. Al principio, los republicanos del Senado mantuvieron la prohibición en su propio grupo, antes de volver a usarlos.
Para aprobar un proyecto de gasto siempre ha hecho falta juntar un grupo lo bastante grande para ganar las votaciones en las dos cámaras. Eso se ha vuelto más difícil. En muchos Congresos recientes, las mayorías de la Cámara y del Senado han bajado a menos de diez escaños, y los miembros votan con su partido mucho más que en décadas pasadas. Así, los líderes tienen menos margen para perder votos de cualquiera de los dos lados.
Desde mediados de la década de 1990, también ha sido normal el gobierno dividido, con un partido en la Casa Blanca y el otro controlando una cámara del Congreso. Cada desacuerdo entre la Cámara, el Senado y el presidente sobre en qué gastar es otro punto donde el proceso se puede trabar. Y cuando se traba, vienen las resoluciones de continuidad y los cierres.
Los expertos en política que miden cómo vota el Congreso, con herramientas como la puntuación DW-NOMINATE, encuentran que la distancia de ideas entre los dos partidos en el Congreso es la más grande desde fines del siglo XIX. Casi no hay cruce entre el demócrata más conservador y el republicano más liberal. Ya casi no existe el grupo de miembros "con presiones cruzadas" que antes hacía normales los acuerdos de gasto entre los dos partidos.
Las mayorías estrechas empeoran el problema. En el 118.º Congreso (2023-25), los republicanos tenían la Cámara por apenas unos cuantos escaños. Eso quería decir que un grupo de cuatro o cinco miembros podía bloquear cualquier proyecto al que se opusiera la minoría. Y el Senado ha estado en un reparto de 50-50 o 51-49, o cerca, durante buena parte del tiempo desde 2021.
Hay una costumbre llamada la "regla Hastert" (Hastert Rule), por el expresidente de la Cámara Dennis Hastert. Dice que un Speaker republicano no debería llevar un proyecto al pleno si no tiene el apoyo de "una mayoría de la mayoría", es decir, de más de la mitad de los miembros de su propio partido. Desde que nació en 2015, el House Freedom Caucus, un grupo de varias docenas de conservadores muy firmes, se ha negado una y otra vez a apoyar niveles de gasto que los líderes negociaron y que ellos ven demasiado altos.
Cuando eso pasa, el Speaker republicano tiene que elegir entre dos malas opciones. Puede romper la regla Hastert y aprobar un proyecto sobre todo con votos demócratas, o puede dejar que el gobierno cierre. Las dos le cuestan políticamente al Speaker en persona, y eso es justo lo que pasó en el otoño de 2023.
La regla Hastert nunca se ha escrito ni se hace cumplir con ningún procedimiento. Los Speakers Boehner, Ryan y McCarthy la dejaron de lado en medidas que había que aprobar sí o sí. Entre ellas estuvieron el acuerdo del "abismo fiscal" de enero de 2013, la ayuda tras el huracán Sandy, los aumentos del límite de deuda y los proyectos de dinero provisional. Cada vez aprobaron el proyecto con una minoría de republicanos y la mayoría de los demócratas.
El Freedom Caucus no publica la lista completa de sus miembros, pero se calcula que son entre 30 y 45. En una Cámara que los republicanos controlaban por apenas unos nueve escaños, eso alcanza de sobra para quitarles a los líderes la mayoría en una votación solo con votos de su partido. Esa fue la ventaja que el grupo usó contra el propio proyecto provisional de McCarthy en septiembre de 2023.
En enero de 2023, para conseguir los votos para ser Speaker, Kevin McCarthy aceptó que un solo miembro pudiera pedir una "moción para dejar vacante la presidencia" (motion to vacate the chair). Es el paso para sacar a un Speaker en funciones. El 30 de septiembre de 2023, McCarthy aprobó una resolución de continuidad provisional con mucho apoyo demócrata, para evitar un cierre horas antes del plazo.
Días después, el representante Matt Gaetz (republicano de Florida) obligó a votar una moción de vacancia. Entre otras quejas, dijo que McCarthy dependía de los votos demócratas. El 3 de octubre de 2023, la Cámara votó 216-210, con ocho republicanos y todos los demócratas, para sacar a McCarthy de la presidencia. Fue la primera vez en la historia de EE. UU. que se sacó a un Speaker en funciones.
La propia elección de McCarthy había tomado 15 rondas de votación en cinco días, más que cualquier elección de Speaker desde 1859. Para ganar hizo varias concesiones: la moción de vacancia de un solo miembro, puestos para miembros del Freedom Caucus en el Rules Committee y la promesa de dejar el gasto del año fiscal 2024 en los niveles del año fiscal 2022. Esa promesa chocó con los topes de los dos partidos que él acababa de firmar como ley en el acuerdo del techo de deuda.
Después de la destitución, la Cámara estuvo tres semanas sin Speaker y no pudo hacer nada en el pleno. Los republicanos probaron con Steve Scalise, Jim Jordan y Tom Emmer antes de elegir a Mike Johnson, de Luisiana, el 25 de octubre. Semanas después todavía hizo falta otra CR provisional. El episodio volvió real lo que antes era solo un riesgo en teoría: aprobar un proyecto de dinero con los dos partidos ahora le podía costar el puesto a un Speaker.
Casi todas las leyes de asignaciones necesitan 60 votos para superar un filibusterismo en el Senado y llegar a la votación final, sin importar qué partido tenga la mayoría. No basta una mayoría simple. Eso quiere decir que el partido de la minoría, en la práctica, tiene que aceptar que los proyectos de dinero avancen. Y eso le da una ventaja real para pedir cambios de política a cambio de cooperar.
Esos 60 votos han sido el cuello de botella en casi todos los grandes choques de la época moderna, como 1995-96, 2013, 2018-19 y el cierre récord de 2025. En esos casos, el partido de la mayoría tenía votos para aprobar un proyecto, pero no para superar un filibusterismo. Eso obligó a un tiempo de negociación, o de bloqueo, hasta llegar a un acuerdo que pudiera juntar 60 votos.
Esa cifra es una regla del Senado, no algo que exija la Constitución. El Senado creó una forma de cortar el debate (cloture) en 1917, con dos tercios de los votos, y la bajó a tres quintos, o 60 de 100 senadores, en 1975. El Senado quitó el filibusterismo para los nombramientos de jueces y del poder ejecutivo en 2013 y 2017. Pero los proyectos de asignaciones siguen sujetos a él por completo, y ningún partido ha intentado cambiarlo.
En la práctica, primero casi siempre tiene que haber un acuerdo entre los dos partidos sobre cuánto gastar en total, como el acuerdo Ryan-Murray de 2013 o las Bipartisan Budget Acts (leyes presupuestarias bipartidistas) de 2015, 2018 y 2019. Solo después se pueden aprobar los proyectos detallados. Cuando los líderes no se dan la mano sobre la cifra total, los proyectos se traban, aunque ya estén muy avanzados en comisión.
El techo de deuda y las asignaciones de cada año son temas legales separados. Subir el techo de deuda deja que el Tesoro pague el gasto que el Congreso ya aprobó. Las asignaciones son las que aprueban el gasto nuevo. Pero en la práctica, los dos temas se han juntado una y otra vez como herramientas de presión en las mismas peleas políticas.
La pelea por el techo de deuda de 2011 trajo la Budget Control Act (la ley de control presupuestario) y sus recortes automáticos, llamados secuestro. Ese mismo momento, Standard & Poor's bajó por primera vez en la historia la calificación de crédito de EE. UU. La pelea del techo de deuda de 2023, resuelta con la Fiscal Responsibility Act (la ley de responsabilidad fiscal), pasó en medio de los mismos problemas que llevaron a la destitución de Kevin McCarthy apenas meses después.
El Congreso creó un límite legal de deuda con la Second Liberty Bond Act of 1917 (la segunda ley de bonos de la libertad de 1917). Desde entonces lo ha subido, alargado o suspendido unas 100 veces. La Budget Control Act de 2011 subió el límite y, al mismo tiempo, puso unos 900 mil millones de dólares en topes y creó un "supercomité" que debía encontrar 1.2 billones más. Como el comité fracasó, los recortes automáticos empezaron en 2013.
La Fiscal Responsibility Act de 2023 suspendió el techo hasta el 1 de enero de 2025 y puso topes al gasto discrecional para los años fiscales 2024 y 2025. Así ató los dos temas de forma clara. En cada uno de estos episodios, pagar las cuentas que ya existen se usó como moneda de cambio en las mismas negociaciones que deciden el gasto nuevo. Por eso, cuando uno se traba, el otro casi siempre también.
De vencimientos de fin de semana a un cierre de 76 días
No todas las veces que se acabó el dinero en esta lista cerraron la puerta de una agencia. Las primeras ni siquiera mandaron a nadie a casa. Pero el patrón, cortes breves que en cinco décadas se vuelven más largos y causan más daño, cuenta su propia historia sobre cómo se rompió el proceso normal.
Desde que empezó el proceso de presupuesto moderno, en el año fiscal 1977, hasta 1980, hubo seis veces en que se acabó el dinero, por entre 8 y 18 días. Las peleas fueron por cosas como un veto de Ford a los niveles de gasto de Trabajo y HEW, una pelea sobre usar dinero de Medicaid para abortos y un veto de Carter ligado al gasto en defensa y en obras públicas. Ninguna cerró ni una oficina federal.
En esa época, las agencias federales simplemente seguían trabajando, suponiendo que el Congreso al final aprobaría el dinero. Era una costumbre sin base clara en la ley. En 1980, una opinión legal acabó con esa duda y cambió las reglas para todas las veces que se acabara el dinero después.
La más larga de las seis duró 18 días, en el otoño de 1978. Empezó cuando el presidente Carter vetó un proyecto de defensa que incluía un portaaviones nuclear que él veía como un gasto inútil, y vetó aparte un proyecto de obras públicas. Aun así, el efecto para el público fue prácticamente nulo.
La pelea que se repetía por la Hyde Amendment (la Enmienda Hyde), la regla que prohíbe usar casi todo el dinero federal de Medicaid para abortos, hizo que se acabara el dinero en 1977 y en 1978. La Cámara y el Senado no se ponían de acuerdo en las palabras exactas. Fue un ejemplo temprano de una pelea sobre otro tema que se pega a un proyecto de gasto que hay que aprobar sí o sí.
Después de años en que se acababa el dinero sin que pasara nada visible, el presidente Carter le pidió al Fiscal General Benjamin Civiletti que dijera de forma oficial cómo leer la Antideficiency Act of 1870 (la ley antidéficit de 1870). Es una ley de la época de la Reconstrucción que prohíbe a las agencias federales gastar dinero que el Congreso no ha asignado. Civiletti concluyó que las agencias no pueden seguir trabajando sin una asignación, salvo en tareas "necesarias para la seguridad de la vida humana o la protección de la propiedad". Otra opinión de 1981 permitió a las agencias hacer lo necesario para cerrar de forma ordenada.
Esa forma de leer la ley, y no una ley nueva, es la base directa de cada vez que se manda a casa a empleados y se cierran agencias en todos los cierres desde 1981. La primera agencia que de verdad mandó a su gente a casa con la nueva regla fue la Federal Trade Commission, por poco tiempo en 1980, mientras las opiniones todavía se terminaban.
La Antideficiency Act tiene castigos penales, de hasta dos años de cárcel, para un funcionario federal que, sabiéndolo, gaste o comprometa dinero que no se ha asignado. Nunca se ha llevado a juicio a ningún funcionario por esto. Pero esa amenaza es la razón por la que los abogados de las agencias siguen al pie de la letra la regla de "sin asignación, no hay gasto" cuando se acaba el dinero.
Hoy cada agencia tiene un plan detallado para estos casos, entregado a la Office of Management and Budget. Ese plan dice qué empleados están "exceptuados" (siguen trabajando, sin sueldo) y a cuáles se manda a casa. Por esos planes, lo que pasa en un cierre moderno, como parques cerrados, inspecciones en pausa o préstamos atrasados, se puede prever casi todo de antemano.
Desde 1981 hasta el final de la década, se acabó el dinero diez veces, por tres días o menos cada vez. Casi todas cayeron en un fin de semana y casi no se notaron. Las causas fueron desde un choque en la época de Reagan por los recortes de presupuesto, hasta una pelea por la ayuda a la Contra y la Doctrina de la Equidad (Fairness Doctrine), y otra por unir leyes sobre delitos al dinero para proyectos de agua.
Aunque fueron cortos, cada uno igual ponía en marcha los pasos de cierre de la época Civiletti. Las agencias tenían que planear de forma oficial y, a veces, mandar a la gente a casa por un rato antes de que volviera el dinero. Es un costo de papeleo que no sale en los titulares, pero sí en el tiempo y el trabajo de las agencias.
El más grande de la década mandó a casa a unos 500,000 trabajadores por más o menos un día, en noviembre de 1981. Pasó después de que el presidente Reagan vetara un proyecto provisional que, según él, no recortaba lo suficiente el gasto. Fue la primera vez que un presidente usó un veto a propósito para que se acabara el dinero y así ganar ventaja.
Por lo que pasó en la década de 1980, con fines de semana sin dinero frecuentes pero sin importancia, la palabra "cierre" (shutdown) no se volvió común en la política hasta la década de 1990. Los legisladores veían una asignación vencida como una molestia de papeleo que había que arreglar el lunes, no como una crisis.
Un cierre de cinco días, del 14 al 19 de noviembre de 1995, empezó cuando el presidente Clinton vetó una resolución de continuidad escrita por los republicanos. Dijo que obligaría a recortes inaceptables en Medicare, la educación y la protección del medio ambiente, y que subiría las primas de Medicare para las personas mayores. Esa pelea preparó el terreno para un choque mucho más largo unas semanas después.
Los dos lados también peleaban por qué cálculo económico usar para probar que un plan de siete años de verdad equilibraría el presupuesto federal: el de la Congressional Budget Office o el del gobierno. Era un desacuerdo técnico, pero con enormes efectos políticos.
En esta primera ronda mandaron a casa a unos 800,000 trabajadores federales. Fue el primer paso de un choque más grande entre la nueva mayoría republicana elegida en 1994, dirigida por el Speaker Newt Gingrich, y un presidente al que los republicanos creían poder obligar a aceptar sus prioridades de presupuesto.
En su mensaje de veto, Clinton explicó la pelea con palabras que repetiría por semanas: aceptaría un presupuesto equilibrado, pero no "a costa" de las personas en Medicare, los estudiantes y el medio ambiente. Muchos historiadores creen que esa forma de explicarlo lo ayudó a ganar la pelea por la opinión del público sobre los cierres.
El segundo cierre de este choque, mucho más largo, fue del 16 de diciembre de 1995 al 6 de enero de 1996, 21 días completos. Se centró en la misma pelea por equilibrar el presupuesto en siete años y en qué cálculos económicos creer. Después, el Speaker Newt Gingrich dijo en público que la Casa Blanca de Clinton lo había tratado con desprecio en un viaje en el Air Force One, y que eso había endurecido a los republicanos. Los demócratas usaron ese comentario como prueba de que el choque se había vuelto personal.
Fue el cierre más largo de la historia de EE. UU. hasta que lo superó el de 2018-19, 23 años después. El líder de la mayoría del Senado, Bob Dole, que entonces preparaba su campaña a presidente de 1996, se fue impacientando a la vista de todos mientras la pelea seguía. Les dijo a los periodistas que había "llegado al punto de ser un poco ridícula en lo que respecta a este senador".
En la segunda ronda mandaron a casa a cerca de 280,000 trabajadores, y unos 475,000 más trabajaron sin sueldo. Fue más pequeña que la primera porque, para entonces, el Congreso ya había aprobado varios de los proyectos de asignaciones. Después, la Office of Management and Budget calculó que los dos cierres de 1995-96 costaron juntos más de 1,400 millones de dólares.
La opinión del público se volvió con fuerza contra los republicanos del Congreso. Casi todos los relatos dicen que el episodio fortaleció a Clinton de cara a su reelección en 1996. Después de eso, los dos partidos desconfiaron por casi veinte años de llevar las cosas al borde de un cierre.
Un cierre de 16 días, del 1 al 17 de octubre de 2013, vino después de que los republicanos de la Cámara aprobaran proyectos de gasto para quitarle el dinero a la Affordable Care Act (la Ley de Cuidado de Salud Asequible) o retrasarla. Los demócratas del Senado quitaban esas partes y devolvían el proyecto una y otra vez, y ninguna cámara cedió antes del plazo del 1 de octubre.
El choque dejó uno de los momentos más recordados de la época en el pleno. El senador Ted Cruz (republicano de Texas) mantuvo la palabra durante 21 horas y 19 minutos desde el 24 de septiembre, y leyó en voz alta Green Eggs and Ham, de Dr. Seuss, como parte de su argumento contra la ley. Pero en lo técnico no fue un filibusterismo de verdad, porque ya había una votación de cloture programada. El cierre terminó con una resolución de continuidad "limpia" y un aumento del límite de deuda. La Affordable Care Act quedó igual.
En el peor momento, mandaban a casa a unos 850,000 empleados cada día. Standard & Poor's calculó que el cierre le quitó 24 mil millones de dólares a la economía. Además coincidió con el mal arranque de la página de seguros HealthCare.gov, así que la ley de salud llenó las noticias por razones de los dos lados.
La presión del plazo vino de una "fecha X" del límite de deuda casi al mismo tiempo, cerca del 17 de octubre. El acuerdo final lo negociaron sobre todo los líderes del Senado Harry Reid y Mitch McConnell. Reabrió el gobierno hasta mediados de enero, suspendió el límite de deuda hasta febrero y preparó el acuerdo de presupuesto Ryan-Murray de ese diciembre.
Durante tres días, del 20 al 22 de enero de 2018, los demócratas del Senado no dieron los votos para que avanzara un proyecto de dinero. Querían una ley que protegiera a las personas en Deferred Action for Childhood Arrivals (DACA, Acción Diferida para los Llegados en la Infancia), porque se había anunciado el fin del programa. Algunos medios lo llamaron el "cierre de Schumer", por el líder de la minoría del Senado, Chuck Schumer.
Terminó después de que el líder de la mayoría del Senado, Mitch McConnell, prometiera votar en el pleno una ley de inmigración. El 9 de febrero de 2018 se acabó el dinero otra vez, por unas nueve horas. Lo causó el senador Rand Paul (republicano de Kentucky), que retrasó solo una votación de un acuerdo de presupuesto para protestar por el gasto con deuda. No tuvo ningún efecto en el trabajo del gobierno.
Se acabó el dinero en un fin de semana que incluyó el primer aniversario de la toma de posesión del presidente Trump, y eso limitó el efecto. El Senado reabrió el gobierno con una votación de 81-18, después de que los demócratas aceptaran la promesa de un debate de inmigración más adelante. Ese debate, al final, no produjo ninguna ley.
La votación de febrero que Paul frenó por un rato era la Bipartisan Budget Act of 2018. Esa ley subió los topes del gasto discrecional en unos 300 mil millones de dólares en dos años. Paul se oponía porque el acuerdo abandonaba los límites de gasto puestos en 2011, una queja que repetiría casi palabra por palabra contra otros paquetes.
Del 22 de diciembre de 2018 al 25 de enero de 2019, el gobierno tuvo un cierre parcial de 35 días. El presidente Trump no quiso firmar proyectos de gasto que no incluyeran 5,700 millones de dólares para un muro en la frontera entre EE. UU. y México. Los demócratas, que acababan de ganar la mayoría en la Cámara, no quisieron pagarlo. Fue el cierre más largo de la historia de EE. UU. hasta entonces. Mandó a casa a unos 380,000 trabajadores federales, mientras unos 420,000 más, en tareas esenciales, trabajaban sin sueldo.
Después, la Congressional Budget Office calculó que el cierre le costó a la economía para siempre unos 3 mil millones de dólares. Además se atrasaron 8 mil millones en actividad económica que al final se recuperaron. En total, el PIB bajó 11 mil millones. Terminó con una resolución de continuidad de tres semanas y sin dinero para el muro. La pelea por el muro nunca se resolvió en el proceso de asignaciones.
Fue un cierre parcial porque el Congreso ya había aprobado cinco de los doce proyectos de asignaciones. Así que el Departamento de Defensa, Trabajo, Salud y Servicios Humanos, y otros, siguieron con dinero. Se quedaron sin dinero Seguridad Nacional, Justicia, Agricultura, Interior, Transporte y el IRS.
Cuando el cierre llegó a un segundo día de pago sin sueldo, muchos inspectores de la TSA y controladores de tráfico aéreo sin sueldo dejaron de ir a trabajar. Eso hizo más lentos grandes aeropuertos y frenó por un rato los vuelos en el LaGuardia de Nueva York el 25 de enero. Horas después se anunció el acuerdo para reabrir el gobierno. Más tarde, Trump declaró una emergencia nacional para mover otro dinero a la construcción del muro.
La resolución de continuidad anterior venció el 1 de octubre de 2025. Así empezó un cierre centrado en que estaban por vencer los créditos de impuestos ampliados para las primas de la Affordable Care Act, además de peleas más amplias sobre cuánto gastar y sobre cancelar dinero ya aprobado. Durante seis semanas, los demócratas del Senado bloquearon más de una docena de veces las medidas de dinero que apoyaban los republicanos. Pedían una solución para la salud antes de reabrir el gobierno, y ningún lado llegaba a los 60 votos para la cloture.
El 10 de noviembre, el Senado por fin aprobó la cloture 60-40, con ocho senadores aliados de los demócratas que cambiaron de lado. La medida le dio dinero a la mayoría de las agencias hasta el 30 de enero de 2026, junto con tres proyectos de asignaciones de año completo. La Cámara la aprobó 222-209 y el presidente Trump la firmó el 12 de noviembre. Con 43 días, fue el cierre más largo de la historia de EE. UU., más que el de 2018-19.
La Congressional Budget Office calculó de 7 a 14 mil millones de dólares de PIB perdido para siempre, según cuánto durara el cierre. Con lo que de verdad duró, la pérdida quedó cerca de los 11 mil millones. Mandaron a casa al menos a 670,000 empleados federales, y unos 730,000 más trabajaron sin sueldo. Se dejaron de pagar casi 3 millones de cheques, por casi 14 mil millones de dólares en sueldos, que se pagaron después como sueldo atrasado.
Los ocho senadores que cambiaron de lado, entre ellos Jeanne Shaheen, Maggie Hassan y el independiente Angus King, dijeron que las negociaciones ya habían dejado claro que los republicanos no iban a tratar la ayuda de salud en las conversaciones del cierre. También dijeron que alargar el cierre solo hacía más daño. El tema de la ayuda se dejó para otra votación después, aparte.
Llegó el plazo del 30 de enero de 2026 que había puesto el acuerdo que terminó el cierre de 2025. Más o menos la mitad de los departamentos federales se quedaron otra vez sin dinero por cuatro días, del 31 de enero al 3 de febrero de 2026, mientras seguían las negociaciones sobre los proyectos de asignaciones que faltaban.
Este corte venía de la misma pelea de fondo que pronto causaría un cierre mucho más largo de un solo departamento. El 24 de enero de 2026, agentes de la Border Patrol dispararon y mataron a Alex Pretti, un enfermero de 37 años del Departamento de Asuntos de los Veteranos, durante una operación de inmigración en Minneapolis. El tiroteo, que todavía se estaba revisando, complicó enseguida las negociaciones aparte sobre el dinero del Departamento de Seguridad Nacional.
Como el acuerdo de noviembre de 2025 ya les había dado dinero de año completo a algunos departamentos, este corte fue más pequeño que el anterior. En cuatro días, el Congreso aprobó una medida puente corta para seguir hablando de los proyectos que faltaban.
Este corte breve sirvió sobre todo como aviso del bloqueo más profundo que venía. Los negociadores podían darle dinero a casi todo el gobierno, pero no al proyecto de Seguridad Nacional, que se había enredado en una pelea sin resolver sobre cómo se hace cumplir la ley de inmigración.
Después del tiroteo de Pretti, los demócratas del Senado dejaron de apoyar el proyecto de dinero del Departamento de Seguridad Nacional, que cubre a Customs and Border Protection e Immigration and Customs Enforcement. En cambio, pidieron reformas a la forma de hacer cumplir la ley de inmigración antes de darles dinero a esas agencias. Cuando las conversaciones se trabaron, el DHS se quedó sin dinero solo, aparte del resto del gobierno, del 14 de febrero al 30 de abril de 2026. Fueron 76 días, el corte de dinero más largo para un solo departamento federal en la historia de EE. UU.
El corte afectó a Customs and Border Protection, Immigration and Customs Enforcement, la FEMA, la Guardia Costera y la Transportation Security Administration. Todas siguieron solo con el trabajo esencial, sin sueldo, durante todo ese tiempo.
Como casi todos los empleados del DHS están clasificados como esenciales para la seguridad, el departamento siguió funcionando día a día. Pero la gran mayoría de sus unos 260,000 empleados trabajaba sin sueldo. El inspector general del DHS y los sindicatos de empleados advirtieron que esa presión no se podía aguantar cuando se pasó la marca de los dos meses.
El 30 de abril de 2026, el presidente Trump firmó un proyecto que devolvió casi todo el dinero del DHS, aunque el dinero específico de la CBP y de ICE necesitó otra ley aparte, después. Como el tiroteo de Pretti seguía en disputa y bajo revisión, esta página lo describe solo como un caso documentado de uso de la fuerza por agentes federales que dio forma a la pelea por el dinero que vino después, sin decir de quién fue la culpa.
Lo que los senadores dijeron en realidad, en sus propias palabras
Doce senadores, republicanos y demócratas, a lo largo de treinta años de cierres, hablan de la estrategia, de los choques y del proceso mismo. Cada cita de abajo viene de una transcripción del pleno, una declaración oficial o un reportaje directo del momento en que se dijo.
A principios de enero de 1996, cuando el cierre de 21 días llegaba a sus últimos días, Dole, que al mismo tiempo buscaba la nominación republicana a presidente, rompió en público con la estrategia de su propio partido de seguir tensando la cuerda con la Casa Blanca de Clinton.
Les dijo a los periodistas que el choque había "gotten to the point where it's a little ridiculous as far as this senator is concerned". Se dice que ese comentario ayudó a empujar a los republicanos del Senado hacia el acuerdo que reabrió el gobierno el 6 de enero de 1996. Fuente: retrospectiva de NPR, "The Longest Government Shutdown In History, No Longer", 12 de enero de 2019.
Días antes de que empezara el cierre de octubre de 2013, Reid habló en el pleno del Senado para criticar la estrategia de los republicanos de la Cámara. Ellos querían que el gobierno siguiera teniendo dinero solo si se le quitaba el dinero a la Affordable Care Act.
Dijo que el pueblo de EE. UU. "will not be extorted by Tea Party anarchists". Esa frase resumió cómo veían los demócratas el choque: como un uso injusto del plazo del dinero para ganar ventaja. Fuente: Slate, 28 de septiembre de 2013.
Cruz mantuvo la palabra en el pleno del Senado durante 21 horas y 19 minutos desde el 24 de septiembre de 2013. Hablaba en contra de una resolución de continuidad que le daba dinero a la Affordable Care Act. A mitad de camino, leyó en voz alta todo Green Eggs and Ham, de Dr. Seuss, y lo usó como una comparación con el rechazo del público a la ley de salud.
La frase que leyó y quedó en el Congressional Record, "I do not like green eggs and ham. I do not like them, Sam I am", fue uno de los momentos que más se cubrieron en todo el choque de 2013. Fuente: The Washington Post, "Sen. Cruz ends anti-Obamacare talkathon after more than 21 hours", 25 de septiembre de 2013.
En septiembre de 2017, hablando en el pleno del Senado sobre cómo el presupuesto de defensa dependía una y otra vez de las resoluciones de continuidad, McCain dijo claramente quién tenía la culpa.
Dijo: "A continuing resolution is a crutch we rely on when we can't pass actual appropriations bills", y agregó: "having to pass a continuing resolution by all accounts is a failure by the Congress of the United States to fund the federal government. Quite simply, we've not been doing our job." Citó lo que declaró el secretario de Defensa Jim Mattis: que el Pentágono ya había recibido dinero por CR 30 veces en la década anterior. Fuente: Washington Examiner, 7 de septiembre de 2017.
A fines de 2018, cuando se acercaba el cierre de 35 días por el dinero del muro, Schumer dijo una y otra vez que la culpa de cualquier cierre sería del presidente. El presidente había dicho ante las cámaras que estaría "proud" de cerrar el gobierno por el dinero del muro.
En el pleno, a fines de noviembre de 2018, Schumer dijo: "make no mistake: the president is the only person who holds the ultimate responsibility for a government shutdown". Los demócratas repitieron esa idea durante todo el choque de 35 días que vino después. Fuente: CNBC, 29 de noviembre de 2018.
A principios de enero de 2019, cuando el cierre por el muro entraba en su tercera semana, Collins pidió que el Senado aprobara los varios proyectos de asignaciones que ya habían salido de comisión con acuerdo de los dos partidos, aparte de la pelea sin resolver por el muro.
Dijo: "I see no reason why the bills that are ready to go and on which we've achieved an agreement should be held hostage to this debate over border security". Fue una primera grieta en la unidad republicana, y anunciaba la reapertura que vino más tarde ese mes. Fuente: Bangor Daily News, 4 de enero de 2019.
Paul ha sido uno de los críticos más constantes del Senado, tanto de las resoluciones de continuidad como de los paquetes ómnibus que suelen venir después, sin importar el partido. En febrero de 2018, en un discurso en el pleno contra un acuerdo de presupuesto de dos años basado en el modelo de las CR, lo llamó un "terrible, rotten, no-good way to run government".
Cuatro años después, en contra del ómnibus del año fiscal 2023, escribió: "the omnibus spending bill will be 3,000 pages, we'll get it 2 hours before the vote, and no-one will read it. Republicans have completely abdicated the power of the purse." Fuentes: video de RealClearPolitics, 8 de febrero de 2018; cuenta oficial del Senado, 14 de diciembre de 2022.
Días antes de un plazo de cierre en octubre de 2023, que al final se evitó con una CR provisional de último minuto, Romney dijo que llevar las cosas al borde de un cierre era una estrategia que no funciona, sin importar la pelea de fondo: "our country's spending and national debt have gotten out of control and must be reined in; but history has shown that government shutdowns do nothing to help achieve meaningful reform."
Días después, al hablar de la destitución del Speaker Kevin McCarthy, dio una explicación más dura de lo que causa el problema: "there is a faction in both parties, but certainly most visibly in mine, that wants to perform and be seen, as opposed to actually legislate and govern." Fuente: Deseret News, 29 de septiembre y 4 de octubre de 2023.
En 2025, cuando una resolución de continuidad de año completo, en vez de proyectos de asignaciones negociados, apareció como opción, Murray advirtió que eso le quitaría por completo al Congreso el poder sobre el presupuesto.
Dijo que una CR de un año le daría "give Donald Trump and Elon Musk more power over federal spending, and more power to pick winners and losers, which threatens families in blue and red states alike". También dijo que el poder sobre el dinero que da la Constitución le toca al Congreso, no al poder ejecutivo. Fuente: declaración oficial de la oficina de la senadora Patty Murray, 2025.
Cinco días antes del plazo de cierre de octubre de 2023, Durbin presionó a los republicanos de la Cámara para que avanzaran con un acuerdo de dinero en vez de seguir hacia un cierre.
La declaración de su oficina lo dijo de forma directa: "we're five days away from a government shutdown, and House Republicans still haven't taken their responsibility to the American people seriously." Fuente: oficina del sen. Dick Durbin, comunicado de prensa, 26 de septiembre de 2023.
Shaheen fue una de los ocho miembros del Senado aliados de los demócratas que rompieron filas para terminar el cierre de 43 días de 2025, sin conseguir que se alargara la ayuda de la Affordable Care Act que pedían los demócratas. Dijo: "there is no one in the Senate who wants to see these tax credits extended more than me". Pero agregó que las negociaciones habían dejado claro que los republicanos "will not address health care as part of shutdown talks, waiting longer will only prolong the pain Americans are feeling because of the shutdown."
King, un independiente que vota con los demócratas y ayudó a lograr el acuerdo junto a Shaheen y la sen. Maggie Hassan, dio una opinión más corta sobre usar el cierre como herramienta de presión: "it wasn't working." Fuentes: New Hampshire Public Radio, 10 de noviembre de 2025; Maine Public, 13 de noviembre de 2025.
Un gobierno de medidas provisionales no es gratis
Un cierre tiene un costo claro y visible. Una resolución de continuidad que en lo técnico nunca vence tiene uno más callado: contratos atrasados, contrataciones congeladas y, según las tres grandes agencias de calificación de crédito, un gobierno federal menos confiable. Esto es lo que de verdad muestran las cifras.
La Congressional Budget Office midió con cifras concretas el efecto del cierre de 35 días de 2018-19. Bajó el PIB en 3 mil millones de dólares en el cuarto trimestre de 2018 y en otros 8 mil millones en el primer trimestre de 2019, en total 11 mil millones. De eso, la CBO calculó que unos 3 mil millones se perdieron para siempre. Los otros 8 mil millones se recuperaron con el tiempo, cuando volvieron el trabajo del gobierno que se había atrasado, las contrataciones y los pagos.
Para el cierre de 43 días de 2025, la CBO hizo tres cálculos por adelantado según cuándo podría terminar. Calculó 7, 11 o 14 mil millones de dólares de PIB perdido para siempre, según cuánto durara, y una baja de entre 1.0 y 2.0 puntos en el crecimiento real del PIB del cuarto trimestre, contado a ritmo anual. El cierre terminó a mediados de noviembre, casi justo en el cálculo del medio de la CBO, 11 mil millones.
Funciona así: los trabajadores que mandan a casa dejan de gastar como siempre, los contratistas federales dejan de cobrar, no se dan permisos ni préstamos, y nada de eso se recupera del todo después. La CBO señala que, a diferencia de los empleados federales, la mayoría de los contratistas afectados no recibe sueldo atrasado. Por eso lo que dejan de ganar es una pérdida para siempre en el gasto de los hogares.
Estas cifras solo miden el efecto en toda la economía. No intentan poner precio a pérdidas más difíciles de contar. Por ejemplo, la investigación médica atrasada en los National Institutes of Health, la pausa en las inspecciones nuevas de medicinas y alimentos, los parques nacionales cerrados y el turismo de alrededor, o el costo extra de pedir prestado si los inversionistas piden más interés por la deuda de EE. UU. durante un choque.
El cierre de 2018-19 mandó a casa a unos 380,000 de los 2.1 millones de trabajadores civiles del gobierno federal. Otros 420,000, en tareas esenciales o "exceptuadas", siguieron trabajando sin sueldo hasta que volvió el dinero. A todos, los que fueron a casa y los que siguieron trabajando, se les pagó lo atrasado cuando terminó el cierre.
El cierre de 2025 fue todavía más grande. Mandaron a casa al menos a 670,000 empleados, y unos 730,000 más trabajaron sin sueldo. Cuando por fin se aprobó el dinero, se habían juntado casi 3 millones de cheques sin pagar en todo el gobierno, por casi 14 mil millones de dólares en sueldos. Todo se pagó después como sueldo atrasado, con las mismas reglas legales de los cierres anteriores.
Que el sueldo atrasado esté garantizado es algo bastante nuevo. Durante décadas, el Congreso aprobaba después de cada cierre una ley para pagar lo atrasado, pero era una decisión que podía tomar o no. La Government Employee Fair Treatment Act of 2019 (la ley de trato justo a los empleados del gobierno de 2019) hizo automático el sueldo atrasado para los empleados federales. Aun así, no cubre a los contratistas ni a las empresas privadas que dependen del trabajo del gobierno.
Como a los trabajadores se les paga de todos modos, un cierre no le ahorra dinero al gobierno. Según la mayoría de los cálculos, cuesta más. Las agencias gastan tiempo en cerrar y volver a abrir, pierden a personal con experiencia que se va a otros trabajos y, en 2018-19, hubo un aumento de faltas de la Transportation Security Administration y de controladores de tráfico aéreo que hizo más lentos los aeropuertos mientras el cierre se alargaba.
Un cierre no es la única forma en que el dinero provisional hace daño. La Government Accountability Office estudió seis agencias federales que trabajaban con resoluciones de continuidad. Encontró que todas tuvieron atrasos para contratar personal, para dar contratos o para las dos cosas. Los efectos fueron desde el manejo de becas y la supervisión de programas hasta la inspección de alimentos y medicinas y el análisis de inteligencia, aunque el gobierno nunca cerró en lo técnico.
Eso pasa porque una CR casi siempre congela el gasto en los niveles del año anterior y prohíbe los "nuevos comienzos" (new starts). Así, las agencias no pueden empezar programas nuevos ni hacer crecer los que tienen, por más urgente que sea, hasta que el Congreso por fin apruebe asignaciones de verdad. Mientras más dura la CR, más dura esa congelación.
Las CR también causan carreras de gasto mal hecho. Muchas veces las agencias comprometen dinero en pedacitos cortos y poco eficientes, según la fecha en que vence cada medida provisional. Después corren a dar todos los contratos atrasados en las semanas en que por fin llega el dinero del año completo. Pagan más y consiguen peores condiciones, porque los proveedores saben que el gobierno está contra el reloj.
La incertidumbre también cuesta a la hora de contratar. La GAO y funcionarios de las agencias han dicho que las CR una tras otra hacen más difícil contratar, porque las ofertas de trabajo no se pueden confirmar mientras el dinero es provisional. También hacen más difícil quedarse con personal preparado, que se va a empresas privadas o a gobiernos estatales con presupuestos más seguros.
La GAO revisó 74 programas de compras del Departamento de Defensa y encontró que 36, más o menos la mitad, tuvieron problemas de calendario por las resoluciones de continuidad: contratos atrasados, entregas de equipo atrasadas, o las dos cosas. En un caso, los límites de dinero durante una CR del año fiscal 2022 atrasaron un contrato de un kit de piezas para el F-15 Eagle Passive Active Warning Survivability System, y eso ponía en riesgo que faltaran piezas más adelante.
Los efectos llegan a la preparación de las tropas. Los encargados del programa del avión F-35 le dijeron a la GAO que "constantemente replanifican su presupuesto durante una CR". Calcularon que el 20% del tiempo de su personal de finanzas se va en manejar cambios de presupuesto por las CR, en vez de en otro trabajo. Durante la CR del año fiscal 2024, el U.S. Indo-Pacific Command no pudo pagar un envío planeado a Filipinas. Tuvo que cancelar un entrenamiento dentro del ejercicio Balikatan, un ejercicio militar real que se perdió por una pelea interna de presupuesto.
La defensa sufre más porque, con una CR, el departamento no puede empezar programas de armas nuevos ni producir más rápido los que ya tiene, aunque los estudios de amenazas lo pidan. Altos funcionarios del Pentágono le han dicho al Congreso decenas de veces que, para planear, una CR larga es lo mismo que un recorte de presupuesto.
Desde fines de la década de 1990, el Departamento de Defensa ha recibido dinero por CR en al menos una parte de casi todos los años fiscales, salvo unos pocos. En el año fiscal 2025, por primera vez, recibió dinero con una CR de año completo (en el año fiscal 2013 tuvo una asignación de año completo mientras gran parte del gobierno funcionaba con una CR). John McCain, entonces presidente del Comité de Servicios Armados, citó testimonios de que el Pentágono había trabajado con una CR unas 30 veces solo en la década antes de 2017.
En agosto de 2011, en medio del choque por el techo de deuda de ese año, Standard & Poor's bajó la calificación de crédito de largo plazo de Estados Unidos de AAA a AA+. Fue la primera vez en la historia del país. La declaración de S&P apuntó directo al proceso político, y advirtió que el "political brinkmanship" había hecho que la forma en que el gobierno maneja sus finanzas fuera "less stable, less effective, and less predictable".
Fitch Ratings también bajó la calificación a AA+ en agosto de 2023. Habló de "a steady deterioration in standards of governance over the last 20 years, including on fiscal and debt matters", y señaló en especial los "repeated debt limit political standoffs and last-minute resolutions" como algo que había bajado la confianza en cómo EE. UU. maneja su dinero.
Moody's era la última de las tres grandes agencias que mantenía a Estados Unidos en su nota más alta. En mayo de 2025 la bajó un escalón, a Aa1. Otra vez habló de que varios gobiernos y Congresos seguidos no se pusieron de acuerdo en medidas para bajar los grandes déficits. Y otra vez presentó el problema, en parte, como un problema de cómo se gobierna y no solo de números.
Los expertos en calificación separan el tamaño de la deuda, que los mercados aceptan desde hace mucho, del riesgo de que el sistema político no actúe a tiempo para pagarla. Las tres rebajas se basaron mucho en ese segundo riesgo. Y cada rebaja sube un poco el interés que el Tesoro tiene que ofrecer, un costo que paga cada contribuyente.
Diez datos que vale la pena conocer
Un grupo de datos para consultar rápido, sacados de toda esta página con sus fuentes. Sirven para una lectura rápida o para empezar una conversación en clase.
Desde el año fiscal 1977, el Congreso ha aprobado a tiempo los 12 proyectos de asignaciones normales solo 4 veces: 1977, 1989, 1995 y 1997.
En 13 de los últimos 15 años fiscales, el Congreso no logró aprobar ni un solo proyecto de asignaciones normal antes del 1 de octubre.
Desde el año fiscal 1998, el último proyecto de gasto normal del año se ha vuelto ley, en promedio, unos 117 días, casi cuatro meses, después de empezar el año fiscal.
El último proyecto de gasto del año fiscal 2017 no se firmó hasta mayo de 2017, más de siete meses después de que empezó el año fiscal que pagaba.
El plazo del 15 de abril para que el Congreso apruebe una resolución presupuestaria no se ha cumplido, o se ha saltado por completo, en 45 de los últimos 51 años fiscales.
Según la CBO, el cierre de diciembre de 2018 a enero de 2019 le costó a la economía para siempre unos 3 mil millones de dólares, además de 8 mil millones en actividad que se atrasó por un tiempo.
Con 43 días, el cierre de octubre y noviembre de 2025 fue el cierre total del gobierno más largo de la historia de EE. UU., y costó para siempre unos 11 mil millones de dólares de PIB.
El cierre del Departamento de Seguridad Nacional de febrero a abril de 2026 duró 76 días, el corte de dinero más largo para un solo departamento federal en la historia de EE. UU.
Cerca de la mitad de los 74 programas de compras del Departamento de Defensa que revisó la GAO tuvieron contratos o entregas de equipo atrasados por las resoluciones de continuidad.
Las tres grandes agencias de calificación ya le quitaron a EE. UU. la nota más alta: S&P en 2011, Fitch en 2023 y Moody's en 2025. Todas hablan de cómo se gobierna y de que una y otra vez se llevan las finanzas al borde, no solo del tamaño de la deuda.
Fuentes y lecturas adicionales
- CRS, "Past Government Shutdowns: Key Resources" (R41759)
- CRS, "Shutdown of the Federal Government: Causes, Processes, and Effects" (RL34680)
- CRS, "Federal Funding Gaps: A Brief Overview" (RS20348)
- CBO, "The Effects of the Partial Shutdown Ending in January 2019"
- CBO, "A Quantitative Analysis of the Effects of the Government Shutdown on the Economy Under Three Scenarios" (2025)
- GAO, "Defense Budget: Effects of Continuing Resolutions on Selected Activities and Programs Critical to DOD's National Security Mission" (GAO-26-107065)
- GAO, "Federal Budget: Selected Agencies and Programs Used Strategies to Manage Constraints of Continuing Resolutions" (GAO-22-104701)
- Pew Research Center, "Congress has long struggled to pass spending bills on time"
- Committee for a Responsible Federal Budget, Government Shutdowns Q&A
- U.S. House of Representatives, Office of the Historian
- Bipartisan Policy Center, Continuing Resolutions Explainer
Esta página se basa en informes del Congressional Research Service sobre cortes de dinero y cierres, en análisis de la Congressional Budget Office sobre los efectos económicos de los cierres de 2018-19 y 2025, en informes de la Government Accountability Office sobre cómo afectan las resoluciones de continuidad a las agencias federales y a los programas de defensa, y en el seguimiento del Pew Research Center de las asignaciones aprobadas a tiempo desde el año fiscal 1977. El tiroteo de enero de 2026 contra Alex Pretti y su efecto en el dinero del Departamento de Seguridad Nacional en 2026 se describen solo como un hecho documentado que dio forma a la pelea por el dinero, según la regla no partidista de este sitio. Cuando se publicó esta página, todavía estaban bajo revisión oficial. La foto principal de la cúpula del Capitolio de noche es una obra del gobierno de EE. UU. de dominio público, del Architect of the Capitol, vía Wikimedia Commons.