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Poder Legislativo
El proceso presupuestario del Congreso
Cómo le da dinero el Congreso al gobierno federal, desde la propuesta del presidente en febrero hasta el plazo del 1 de octubre, y qué pasa cuando el proceso falla.
12
Proyectos de asignaciones
El Congreso debe aprobar los 12
1 oct.
Inicio del año fiscal
Termina el 30 de septiembre
4
Veces hecho a tiempo
Desde el año fiscal 1977 (de 48)
15 abr.
Plazo de la resolución presupuestaria
Casi nunca se cumple
Antes de empezar: dos tipos de gasto muy distintos
Para entender cómo funciona el presupuesto, primero hay que entender esta diferencia.
🗳️
Gasto discrecional
~30%
El Congreso lo vota cada año con el proceso de asignaciones. Cubre casi todo lo que la gente imagina cuando piensa en el gobierno: defensa, educación, investigación científica, transporte, parques nacionales y agencias federales.
De esto trata el proceso presupuestario de esta página.
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Gasto obligatorio
~70%
Este gasto va en piloto automático según las leyes que ya existen. El Congreso no lo vota cada año. Todo el que cumple los requisitos de la ley recibe el beneficio. Cubre el Seguro Social, Medicare, Medicaid y los intereses de la deuda nacional.
Para cambiar el gasto obligatorio hay que cambiar la ley que lo crea, no el proceso anual de asignaciones.
El proceso presupuestario, paso a paso
Elige cualquier paso para leer la explicación completa.
1
Febrero
Por ley, el presidente tiene que mandarle al Congreso una propuesta de presupuesto detallada antes del primer lunes de febrero.
La propuesta la prepara la Office of Management and Budget (OMB) y cubre cada agencia y programa del gobierno federal. Dice en qué quiere gastar el gobierno, cuánto dinero espera recibir (sobre todo por impuestos) y qué programas nuevos o recortes quiere que el Congreso considere.
Algo muy importante: el presupuesto del presidente no es ley. El Congreso puede ignorarlo por completo. Funciona más como una lista pública de prioridades y un punto de partida para negociar que como una orden. Algunos años, el Congreso hasta vota para rechazarlo sin debate.
El año fiscal del presupuesto va del 1 de octubre de ese año al 30 de septiembre del siguiente. Así que un presupuesto presentado en febrero planea con unos 8 meses de anticipación.
Esta regla viene de la Budget and Accounting Act of 1921 (la ley de presupuesto y contabilidad de 1921). Por primera vez, esa ley le dio al presidente la tarea de presentar un solo presupuesto completo. También creó el Bureau of the Budget, que en 1970 pasó a llamarse OMB. Antes de 1921, cada agencia le pedía dinero directamente al Congreso, sin que nadie revisara el conjunto. En el primer año de un presidente, el plazo de febrero casi nunca se cumple. Los gobiernos nuevos suelen publicar un resumen corto en la primavera, muchas veces llamado "skinny budget" (presupuesto reducido), y el documento completo unas semanas después.
💡 El presidente propone y el Congreso decide. Según el Artículo I de la Constitución, el verdadero poder sobre el dinero lo tiene el Congreso.
2
Marzo - abril
Los comités de presupuesto de la Cámara y del Senado hacen audiencias y escriben una resolución presupuestaria concurrente. Es el plan propio del Congreso para el año.
Una resolución presupuestaria es un plano, no una ley. Fija los límites generales de gasto y las metas de ingresos que deben respetar los comités de asignaciones. Pero por sí sola no gasta ni un dólar ni baja ningún impuesto.
Por ley, el Congreso debería aprobar la resolución presupuestaria antes del 15 de abril. Casi nunca lo logra. Cuando no se aprueba ninguna, los comités de asignaciones muchas veces trabajan con planes informales o con los límites de años anteriores.
A diferencia de casi todas las leyes, una resolución presupuestaria no va al presidente para que la firme. Es solo un acuerdo interno entre la Cámara y el Senado sobre cómo piensan seguir.
La resolución también abre la puerta a un proceso especial llamado reconciliación presupuestaria (budget reconciliation). Con él, algunas leyes del presupuesto pueden aprobarse en el Senado con mayoría simple, en vez de los 60 votos que suelen hacer falta para superar un filibusterismo.
3
Primavera - verano
El Congreso divide el presupuesto federal en 12 categorías. Cada una la maneja una subcomisión que escribe su propio proyecto de gasto.
El presupuesto federal se divide en 12 proyectos de asignaciones, y cada uno cubre un área grande del gobierno: Agricultura; Comercio, Justicia y Ciencia; Defensa; Energía y Agua; Servicios Financieros; Seguridad Nacional; Interior y Medio Ambiente; Trabajo, Salud y Educación; Poder Legislativo; Construcción Militar y Asuntos de los Veteranos; Estado y Operaciones en el Exterior; Transporte y Vivienda.
Cada subcomisión hace sus propias audiencias, llama a funcionarios de las agencias a declarar, discute partidas concretas y escribe su proyecto. Aquí es donde de verdad se hace el trabajo detallado de darle dinero al gobierno.
Hay una diferencia importante que casi nadie conoce: autorizar no es lo mismo que asignar. La autorización crea un programa del gobierno y le pone un límite de gasto. La asignación es la que de verdad entrega el dinero. Un programa puede existir (autorizado) y aun así no recibir dinero (no asignado). Muchas veces, el Congreso le da a un programa más dinero del autorizado, o aprueba dinero para programas cuya autorización ya venció.
Cuando una resolución presupuestaria fija el total del gasto discrecional, los comités de asignaciones de la Cámara y del Senado reparten esa cifra entre sus 12 subcomisiones. Ese reparto se llama "asignaciones 302(b)". La estructura de 12 subcomisiones viene de 2007, cuando la Cámara y el Senado igualaron sus grupos. A los presidentes de las subcomisiones se les dice, de manera informal, los "cardenales" de asignaciones, y son de los puestos más buscados del Congreso.
💡 La última vez que los 12 proyectos de asignaciones se aprobaron y firmaron a tiempo, antes del 1 de octubre, fue en el año fiscal 1997.
4
Verano
Cada uno de los 12 proyectos tiene que aprobarse en la Cámara y en el Senado. Muchas veces las dos versiones son bastante distintas.
Por lo general, la Cámara va primero y aprueba en el pleno su versión de cada proyecto de asignaciones. Luego el Senado aprueba la suya. Muchas veces es distinta en cuánto se gasta, en las cláusulas de política (policy riders, que son reglas sin relación pegadas a los proyectos de gasto) y en qué programas tienen prioridad.
Las dos cámaras tienen que aprobar el mismo texto antes de mandar un proyecto al presidente. Si las versiones son distintas, y casi siempre lo son, hay que resolver las diferencias.
El debate, las enmiendas y los trucos de procedimiento pueden retrasar o frenar algunos proyectos. Las cláusulas de política polémicas causan muchas peleas entre las cámaras y con la Casa Blanca. Un ejemplo es pegar un cambio de política sin relación a un proyecto de gasto que hay que aprobar sí o sí.
En la historia, la Cámara ha debatido los proyectos de asignaciones con reglas bastante abiertas, que permiten muchas enmiendas. Por eso un solo proyecto puede llevar decenas de votaciones durante varios días. En el Senado, casi todos los proyectos de asignaciones todavía necesitan 60 votos para cerrar el debate. Eso quiere decir que la mayoría casi nunca puede aprobarlos sin ayuda del otro partido. Cuando falta esa ayuda, los proyectos se traban y todo se deja para una negociación de fin de año.
5
Fin del verano - otoño
Cuando la Cámara y el Senado aprueban versiones distintas de un proyecto, un comité de conferencia con miembros de las dos cámaras escribe un acuerdo final.
Los comités de conferencia son comités temporales de las dos cámaras. Se forman solo para arreglar las diferencias entre la versión de la Cámara y la del Senado. A sus miembros los nombran los líderes de la Cámara y del Senado.
El comité negocia una versión de acuerdo, llamada informe de conferencia (conference report). Luego, ese informe tiene que aprobarse en el pleno de la Cámara y en el del Senado sin más cambios. Cada cámara vota sí o no al paquete final.
Si las dos cámaras aprueban el informe de conferencia, el proyecto final va al presidente. El presidente tiene 10 días para firmarlo y hacerlo ley, o para vetarlo. El Congreso puede anular un veto con dos tercios de los votos en las dos cámaras.
Hoy casi no se usan comités de conferencia formales para los proyectos de gasto. Desde la década de 2010, los líderes del Congreso suelen arreglar las diferencias con "enmiendas entre las cámaras" (amendments between the houses), mandándose versiones de un lado a otro. O juntan varios proyectos en un paquete ómnibus, o en un "minibus" más pequeño. Esos paquetes los negocian los cuatro líderes de asignaciones (el presidente y el miembro de más rango de la minoría de cada comité de cámara) junto con el personal de los líderes.
6
Plazo del 30 de septiembre
El presidente tiene que firmar los 12 proyectos antes del 1 de octubre para que el proceso presupuestario se dé por terminado.
Si las dos cámaras aprueban los 12 proyectos de asignaciones y el presidente los firma antes del 30 de septiembre, el gobierno tiene dinero para todo el año. Así, el nuevo año fiscal empieza sin problemas el 1 de octubre.
Este resultado ideal casi nunca pasa. Desde el año fiscal 1977, cuando se creó el proceso presupuestario de hoy, el Congreso ha cumplido todos los plazos solo cuatro veces: los años fiscales 1977, 1989, 1995 y 1997.
Cuando no se cumple el plazo, el Congreso tiene tres opciones. Puede aprobar una resolución de continuidad (Continuing Resolution) para darle dinero al gobierno por un tiempo. Puede juntar los proyectos que faltan en un paquete ómnibus. O puede dejar que el gobierno cierre. Muchas veces pasan las tres cosas en distintos momentos del mismo año.
Todos los años fiscales desde 1998 han empezado con al menos una resolución de continuidad. El cierre total más largo duró 43 días, del 1 de octubre al 12 de noviembre de 2025. Superó el récord anterior de 35 días, del 22 de diciembre de 2018 al 25 de enero de 2019. Según la Congressional Budget Office, el cierre de 2018-19 bajó la producción económica en unos 11 mil millones de dólares, y unos 3 mil millones de esos nunca se recuperaron.
7
1 de octubre
El año fiscal del gobierno federal va del 1 de octubre al 30 de septiembre. No es igual al año del calendario.
El gobierno de EE. UU. funciona con un año fiscal que empieza el 1 de octubre y termina el 30 de septiembre del año siguiente. Por ejemplo, el año fiscal 2025 (FY2025) va del 1 de octubre de 2024 al 30 de septiembre de 2025.
Este calendario se fijó en 1974 con la Congressional Budget Act (la ley presupuestaria del Congreso). Esa ley también creó la Congressional Budget Office (CBO) y puso por escrito el proceso presupuestario. Antes de 1977, el año fiscal iba del 1 de julio al 30 de junio.
Empezar el 1 de octubre le da al Congreso los meses de verano, después de que un gobierno nuevo llega en enero, para trabajar en el primer presupuesto completo. En la práctica, el año de cambio de gobierno casi siempre se paga con una mezcla de resoluciones de continuidad y proyectos ómnibus.
El Congreso aprobó la ley presupuestaria de 1974 en gran parte por lo que hacía el presidente Nixon: retenía (impound), o sea, se negaba a gastar, el dinero que el Congreso había asignado. Esa misma ley creó los comités de presupuesto de la Cámara y del Senado y la Congressional Budget Office. Una parte de la ley, la Impoundment Control Act (ley de control de la retención de fondos), limitó mucho el poder del presidente para guardarse dinero asignado sin el permiso del Congreso.
Cuando el proceso falla
Estas cuatro situaciones llenan las noticias sobre el presupuesto. Esto es lo que de verdad significan.
Una resolución de continuidad (Continuing Resolution, CR) es una ley de dinero temporal. Mantiene funcionando al gobierno con un gasto más o menos igual al del año anterior cuando no se han aprobado los nuevos proyectos de asignaciones.
→Las CR suelen ser cortas, de unos días a unos pocos meses. Sirven para ganar tiempo para negociar, no para reemplazar el proceso completo de asignaciones.
→Por lo general le dan dinero al gobierno al mismo ritmo que el año anterior. Eso quiere decir que no se pueden empezar programas nuevos ni hacer cambios grandes en el gasto.
→El Congreso puede aprobar varias CR una tras otra. Algunos años fiscales se han pagado casi por completo con una serie de CR cortas en vez de un presupuesto terminado.
→Una CR no resuelve el problema, solo lo aplaza. Las agencias no pueden planear bien cuando no saben cuánto dinero van a tener, y algunos programas no pueden empezar ni crecer con las reglas de una CR.
Un proyecto ómnibus junta varios proyectos de asignaciones, o los 12, en un solo paquete enorme. Por lo general se aprueba al final de una pelea por el presupuesto.
→Los proyectos ómnibus muchas veces tienen miles de páginas y se publican apenas horas o días antes de un plazo. Muchas veces los miembros votan leyes que no tuvieron tiempo de leer completas.
→Juntar todo en una sola votación mete presión. Un miembro que no está de acuerdo con una parte tiene que elegir: votar a favor de todo el paquete o arriesgarse a un cierre.
→Los proyectos ómnibus muchas veces incluyen cláusulas de política (policy riders). Son reglas que no tienen que ver con el gasto y que serían difíciles de aprobar por separado. Pegarlas a un proyecto que hay que aprobar sí o sí es una estrategia común.
→Críticos de todas las corrientes políticas se quejan de este proceso. Dicen que hay menos transparencia y menos control. Los que lo apoyan dicen que es la única forma práctica de darle dinero al gobierno cuando los 12 proyectos por separado no avanzan.
Un cierre del gobierno pasa cuando las asignaciones vencen y no hay dinero nuevo aprobado (ni una asignación ni una CR). La Antideficiency Act (la ley antidéficit) prohíbe a las agencias federales gastar dinero que no se ha asignado.
→Los servicios federales "no esenciales" se detienen. Los parques nacionales pueden cerrar, los trámites de visas y pasaportes van más lento, la investigación federal se para y algunas agencias que regulan trabajan menos.
→Los servicios "esenciales" siguen igual: las fuerzas armadas, el control del tráfico aéreo, la policía, la seguridad de la frontera, los servicios médicos de emergencia y los pagos del Seguro Social siguen sin parar.
→A los empleados federales afectados los mandan a casa sin sueldo por un tiempo. Pero después de cada cierre moderno, el Congreso ha aprobado una ley para pagarles lo atrasado. Por eso los cierres en realidad no ahorran dinero. Interrumpen los servicios y cuestan en gastos administrativos sin bajar el gasto.
→Los cierres pasan solo porque el proceso político se traba. No los exige la Constitución ni son una herramienta planeada. Tampoco son lo mismo que el techo de deuda, que trata de pagar deudas que ya existen, no de aprobar gasto nuevo.
El techo de deuda (su nombre oficial es límite de deuda) es una ley que fija cuánto puede pedir prestado en total el gobierno federal. Mucha gente lo confunde con el presupuesto, pero son temas distintos.
→Lo más importante: subir el techo de deuda no aprueba gasto nuevo. Deja que el gobierno pague el gasto que el Congreso ya aprobó con el proceso de asignaciones. Negarse a subir el techo es como negarse a pagar una cuenta que ya hiciste.
→Cuando el gobierno gasta más de lo que recibe (eso es un déficit), pide prestada la diferencia vendiendo bonos del Tesoro. El techo de deuda limita el total de esa deuda, no qué tan rápido se gasta.
→El techo de deuda se ha subido, cambiado o suspendido más de 100 veces desde que se creó en 1917. Al principio se hizo para darle al Tesoro libertad para pagar la Primera Guerra Mundial sin pedirle permiso al Congreso cada vez que vendía bonos.
→Si no se sube el techo, EE. UU. dejaría de pagar sus deudas. Eso nunca ha pasado, y podría traer problemas graves para el crédito en EE. UU., las tasas de interés y el sistema financiero de todo el mundo. Varias veces, las peleas por el techo han llevado al gobierno al borde de no pagar antes de llegar a un acuerdo.
Año fiscal (FY)
El año de cuentas del gobierno federal. Va del 1 de octubre al 30 de septiembre. FY2025 = del 1 de octubre de 2024 al 30 de septiembre de 2025.
OMB
Office of Management and Budget (Oficina de Administración y Presupuesto). La oficina de la Casa Blanca que prepara cada año la propuesta de presupuesto del presidente y vigila cómo las agencias gastan el dinero que se les asigna.
CBO
Congressional Budget Office (Oficina de Presupuesto del Congreso). Una agencia no partidista que le da al Congreso análisis independientes de economía y presupuesto. Cuando se dice que un proyecto de ley "cuesta $X", la cifra casi siempre viene de la CBO.
Autorización
Una ley que crea un programa del gobierno y le pone un límite de gasto. Piénsalo como el permiso para gastar, no como el dinero en sí.
Asignación
Una ley que de verdad le da dinero a un programa. Sin una asignación, un programa autorizado no recibe nada. Las asignaciones se aprueban cada año.
Gasto discrecional
Gasto que el Congreso tiene que aprobar cada año con el proceso de asignaciones. Cubre defensa, educación, transporte, investigación científica y casi todo el trabajo de las agencias. Es más o menos el 30% del presupuesto federal.
Gasto obligatorio
Gasto que va en piloto automático según las leyes que ya existen. El Congreso no lo vota cada año. Cubre el Seguro Social, Medicare, Medicaid y los intereses de la deuda nacional. Es más o menos el 70% del presupuesto federal.
Programa de prestaciones garantizadas (entitlement)
Un programa en el que todo el que cumple los requisitos de la ley recibe el beneficio de forma automática, como el Seguro Social, Medicare, Medicaid y los beneficios para veteranos. El Congreso pone las reglas, y el gasto sube o baja según cuántas personas califican.
Resolución de continuidad (CR)
Una ley temporal que le da dinero al gobierno más o menos al mismo nivel que el año anterior cuando no se han aprobado los nuevos proyectos de asignaciones. Es un parche, no una solución.
Proyecto ómnibus (omnibus bill)
Una sola ley que junta muchos (o los 12) proyectos de asignaciones. Se usa para resolver rápido cuando se acaba el dinero, aunque muchas veces se pierde transparencia.
Cláusula de política (policy rider)
Una regla pegada a un proyecto de gasto que hay que aprobar sí o sí, y que sería difícil de aprobar por separado. Es común en los proyectos ómnibus y causa muchas peleas en los proyectos de dinero.
Cierre del gobierno
Pasa cuando las asignaciones vencen y no hay ninguna CR aprobada. Los servicios federales no esenciales se detienen. Los esenciales (fuerzas armadas, emergencias, policía) siguen. En la historia, a los trabajadores que mandaron a casa se les ha pagado lo atrasado después.
Techo de deuda
Un límite legal a cuánto puede pedir prestado en total el gobierno federal. Subirlo permite pagar deudas que ya existen. No aprueba gasto nuevo.
Déficit
Cuando el gobierno gasta en un año fiscal más de lo que recibe. El déficit es la diferencia de cada año. La deuda es la suma de todos los déficits pasados.
Deuda nacional
Todo lo que el gobierno federal ha pedido prestado a lo largo de los años, es decir, la suma de los déficits de cada año. Se paga vendiendo bonos del Tesoro que compran inversionistas, gobiernos extranjeros y la Reserva Federal.
Secuestro (sequestration)
Recortes de gasto automáticos y parejos para todos, que se activan cuando el Congreso no cumple las metas de reducción del déficit que fija la ley. La idea viene de la ley Gramm-Rudman-Hollings de 1985. La versión actual la creó la Budget Control Act of 2011. Se le critica mucho porque recorta a ciegas en vez de con precisión.
Un proceso especial del Senado que deja aprobar leyes del presupuesto con mayoría simple (51 votos) en vez de los 60 votos que suelen hacer falta para superar un filibusterismo. Tiene reglas estrictas sobre qué se puede incluir.
Earmark
Una regla que manda dinero a un proyecto concreto en un lugar concreto. Muchas veces la mete un solo miembro del Congreso. Estuvo prohibida de 2011 a 2021. Luego volvió de forma oficial con el nombre de "community project funding" (financiamiento de proyectos comunitarios) y reglas nuevas para hacerla pública.
